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Áreas protegidas privadas en Chile

Introducción

La creación de áreas protegidas implica que una extensión de territorio, terrestre o acuático, se sustrae conscientemente del uso y comercio habitual y se destina a fines de protección que interesan al conjunto de la sociedad. Desde un punto de vista financiero privado no pareciera una decisión sensata, pues significa destinar recursos con precio (tierra, sueldos de personal, materiales para construcción) con el fin de producir servicios ambientales (biodiversidad, protección de cuencas, mantenimiento de la integridad de paisajes), que habitualmente no tienen precio y cuyos beneficiarios no pueden ser obligados a pagar, ni se les puede negar el beneficio recibido si no pagan.

Por este motivo resultó lógico que desde 1907, año de la creación de la más antigua área protegida existente en Chile, fuese el Estado quien asumiera esa tarea y la ha cumplido con regularidad durante más de un siglo. Cien áreas protegidas, entre parques nacionales, reservas nacionales y monumentos naturales, cubren hoy casi el 20% de la superficie terrestre americana de Chile.

Durante los primeros 80 años de existencia de las áreas protegidas en Chile, el Estado fue el único actor en este proceso, pues si bien muchos propietarios privados, grandes y pequeños, protegían algún sector de sus predios, ello no estaba institucionalizado y la protección duraba mientras la voluntad del propietario o su situación económica lo permitiera. Por lo general los herederos o los compradores en caso de transferencia, tenían ideas distintas y se perdían años de esfuerzo de protección. En todo caso esta protección informal no garantizaba la continuidad en el tiempo de la protección ni iba acompañada de normas de gestión ni de acceso al público o a investigadores, todos ellos atributos esenciales de un área protegida.

Los inicios de las áreas protegidas privadas

Hacia 1990 apareció un fenómeno nuevo en el país: la compra de tierras privadas por parte de otros propietarios privados, con el explícito y declarado propósito de obtener la protección, a perpetuidad, de los ecosistemas existentes en esos predios.

Las razones que dan cuenta del surgimiento bastante repentino del movimiento de las áreas protegidas privadas son múltiples, y no han sido bien estudiadas ni documentadas. Quizás lo único que se puede afirmar en forma concluyente corresponde al ámbito de las omisiones y no de las acciones. Claramente no existió una política pública de fomento de las áreas protegidas privadas, ni por parte del gobierno saliente ni del que se hizo cargo en 1990. Esta carencia de política pública significó en la práctica que mientras algunas instancias de gobierno tales como la Comisión Nacional de Medio Ambiente (hoy Ministerio del Ambiente) o el Ministerio de Agricultura (a través de Corporación Nacional Forestal, administradora de las Áreas Protegidas del Estado) apoyaron directa e indirectamente la idea, puede decirse que el Parlamento, el Ministerio de Hacienda y el equipo político del Ejecutivo fueron indiferentes al tema. En términos generales, a nivel de actores políticos no ha existido oposición activa (ni apoyo) a la idea de creación de áreas protegidas privadas en Chile, pero ciertos proyectos específicos tuvieron una abierta oposición, encabezada por algunos parlamentarios y autoridades regionales.

En América Latina la cooperación internacional bilateral, pública y privada, ha tenido mucha influencia en el desarrollo de iniciativas ambientales y de protección de la naturaleza. En la década de los 80 hubo en muchos países de la Región un auge de acciones de cooperación tales como financiamiento de ONGs ambientalistas, canjes de deuda por naturaleza o grandes proyectos de apoyo a Parques Nacionales y otras áreas del Estado. Ese auge y el gran protagonismo que alcanzaron en distintos países las ONGs ambientalistas locales, con apoyo de la cooperación bilateral oficial o privada, no se vivió en Chile. El gobierno militar de la época fue excluido de la mayoría de las fuentes de cooperación o se autoexcluyó para no generar dependencia de ellas. Los flujos directos del exterior hacia privados se enfocaron exclusivamente a las ONGs dedicadas a la promoción de los derechos humanos, dejando fuera a las ambientalistas. Tampoco fueron viables los intercambios de deuda por naturaleza, de gran impacto en otros lugares, pues mientras la deuda externa de varios países se cotizaba a entre 5 y 25% de su valor nominal, haciendo muy atractivos los trueques, la chilena nunca se cotizó a menos del 96%.

Si bien el escenario internacional resultaba desfavorable y la ambivalencia del Estado tampoco era de mucha ayuda, existían algunos factores que resultaron ser positivos cuando aparecieron interesados en crear áreas protegidas privadas. Uno de ellos es la demografía del país. La población rural de Chile permaneció prácticamente sin variación a lo largo del siglo XX (unos dos millones de personas), que eran dos tercios de la población total en el año 1900, pero que representaban solamente un 15% cien años después. En la práctica esto significó una menor presión sobre los ecosistemas, pues nunca hubo masas de campesinos sin tierra buscando lugares para su subsistencia. Por ello existen aún muchos lugares dignos de protección, incluso en predios pequeños y cerca de centros poblados.

Entre 1968 y 1973 se produjo una reforma agraria en gran escala, que tuvo como contrapartida, desde 1974, una contrarreforma que puso en el mercado gran cantidad de tierra a bajo precio por exceso de oferta. Un pequeño número de empresas inmobiliarias y forestales adquirió extensos patrimonios, que poseen importantes valores naturales bien conservados, a partir de los cuales ya se han creado muchas áreas protegidas privadas (y algunas públicas) y que guardan todavía grandes extensiones bien protegidas y que podrían ser formalmente declaradas en el futuro. La depresión del precio de la tierra también hizo posible a conservacionistas del extranjero la compra de tierras privadas a precios convenientes.

La situación actual

La compleja interacción de factores, algunos de los cuales se han reseñado en los párrafos anteriores, ha significado el establecimiento de varios centenares de áreas protegidas privadas que suman al menos un millón y medio de hectáreas. Puede llamar la atención la imprecisión de la cifra, pero eso es reflejo de la carencia de un marco legal que permita formalizar la creación, así como certificar el cumplimiento de requisitos de calidad de los sitios y de su gestión. Cada persona, empresa u organización declara por sí y ante sí un área como protegida, sin que exista forma de verificación ni estándares a los que deba adherirse. Por ello no existe un umbral mínimo de calidad por debajo del cual no se aceptaría la auto-declaración. Tampoco existe un mecanismo para garantizar la permanencia en el tiempo de las áreas protegidas privadas.

En ningún caso estos inconvenientes han sido hasta ahora un obstáculo y llama la atención que, en una trayectoria de más de veinte años, ninguna de las áreas de gran tamaño ha dejado de protegerse o ha bajado su calidad de gestión y son muy pocas las áreas pequeñas que ofrecen dudas al respecto. Es cierto que sería mejor tener un completo marco legal y reglamentario, pero entre una realidad que funciona aunque no tenga una ley o una bonita ley que no tiene aplicación en la realidad, es mucho mejor el primer caso. Sin embargo, la falta de mecanismos legales que permitan a un propietario asegurarse que su voluntad de proteger un espacio natural se respetará más allá de su vida o sus cambios de fortuna, es una debilidad que debe corregirse lo antes posible.

Algunos casos emblemáticos

En relación al rango de tamaños de las áreas protegidas privadas, este es muy amplio, siendo las mayores miles de veces más grandes que las más pequeñas. Más de la mitad de la superficie bajo esta modalidad de protección es explicada por menos de diez unidades. Tras cada área existe una persona u organización. Ellas, y las circunstancias que llevaron a su protección, son tan diversas como los ambientes que protegen. A modo de ejemplo conviene detenerse en algunos casos tales como Pumalín, Karukinca, Tantauco, Huilo Huilo y la Reserva Costera Valdiviana.

Pumalín es el proyecto más emblemático (aunque no el único) del empresario estadounidense Douglas Tompkins y de su esposa Kristine McDivitt. Visitante de Chile desde muy joven y fundador de dos exitosas empresas en el rubro de vestuario y equipo deportivo, Tompkins decidió hace más de 20 años abandonar la dirección de su empresa y volcar sus esfuerzos a la protección de ambientes naturales que estaban desapareciendo. A través de compras a diversos propietarios tanto nacionales como extranjeros (pero no al Estado), de manera individual o asociado con otros empresarios que comparten su visión, ha adquirido diversos predios en Palena, Aysén y Magallanes, que suman más de medio millón de hectáreas en el sur del país. Su primer proyecto y el más simbólico es Pumalín, que conforma un área protegida de 295 000 hectáreas, en la mayor parte de las cuales nunca ha existido ganadería, uso forestal o incendios, por lo que constituye uno de los mayores espacios sin intervención humana en Chile. Pumalín ha sido declarado Santuario de la Naturaleza por el Consejo de Monumentos Nacionales.

Adicionalmente, la fundación Conservación Patagónica, que dirige su esposa Kristine, adquirió la estancia Valle Chacabuco en Aysén, cuando sus anteriores propietarios decidieron venderla al evidenciarse que la producción ganadera en terrenos marginales para esos fines se hacía cada vez menos viable. Ese predio representa un modelo de conservación algo distinto al anterior, más orientado a la restauración de ecosistemas que sufrieron cierto deterioro en el pasado. Aunque el sitio no es tan prístino como Pumalín, existe una gran variedad de especies de fauna, estando presentes prácticamente todos los vertebrados terrestres de la Patagonia chilena. Además, otra de sus iniciativas de conservación dio origen al Parque Nacional Corcovado, al donar un núcleo de 85 000 hectáreas con la condición que el Estado agregara tierras fiscales circundantes para conformar un área protegida de 280 000 hectáreas. Douglas Tompkins y su esposa han propuesto el mismo modelo de asociación público - privada para Pumalín, Valle Chacabuco (donde un futuro Parque Nacional Patagonia debiera incluir la estancia y todo o parte sustantiva de tres Reservas Nacionales), estancia Yendegaia (colindante con el Parque Nacional Tierra del Fuego en Argentina y cercana al Parque Nacional Alberto de Agostini en Chile) y estancia Monte León en Isla Riesco, vecina a la Reserva Nacional Alacalufes.

Karukinka. A fines de los años 80 una empresa inmobiliaria estadounidense empezó a comprar bosques fiscales en la isla de Tierra del Fuego, que el gobierno militar de la época vendía a bajo precio, culminando dichas compras a comienzos de la década siguiente, ya bajo un gobierno elegido por los chilenos. De esta forma se conformó un patrimonio de más de 200 000 hectáreas que se extendían sin interrupción desde el Estrecho de Magallanes hasta la frontera con Argentina. El proyecto, conocido como Trillium, estaba destinado a la explotación en gran escala de bosques de lenga (Nothofagus pumilio). Tras diversas inversiones en estudios y caminos, se procedió a disminuir la escala de explotación proyectada, ante la evidencia que se acumulaba sobre la dudosa rentabilidad del proyecto. Más tarde esta iniciativa tuvo dificultades financieras, por lo que terminó en manos del banco de inversiones Goldman Sachs. Dicha empresa, sobre la que no recaen sospechas de activismo ecologista, determinó que el mejor destino de esta inversión era dedicarlo a la protección del ambiente natural, lo que le permitía acogerse a ventajas tributarias de acuerdo a las leyes de Estados Unidos. Desde el año 2004 los terrenos pasaron a constituir el Parque Karukinka, administrado con la asesoría de Wildlife Conservation Society (antes conocida como New York Zoological Society).

Tantauco cubre 118 000 hectáreas en el extremo sur de la Isla Grande de Chiloé, la mayor parte con una combinación de bosque mixto templado, conocido como bosque mixto de Chiloé, y bosques de coníferas con predominio de ciprés de la Guaitecas. Desde principios del siglo XX este lugar tiene una larga historia de intentos de explotación maderera que no tuvieron éxito, desde una planta de destilación de madera para producir etanol, pasando por varios aserraderos, hasta ser considerada como parte de la zona de abastecimiento del fallido proyecto Astillas Chiloé. A comienzos del siglo XXI los terrenos habían pasado a propiedad de una empresa inmobiliaria estadounidense, quien los vendió a Fundación Futuro, establecida por el exitoso empresario Sebastián Piñera, quien asumiría más tarde y hasta la actualidad el cargo de presidente de Chile.

Huilo - Huilo. Hacia mediados de la década de los 90 el empresario Víctor Peterman y su esposa Ivonne Reifschneider adquirieron el predio Huilo - Huilo, que había sido parte del Complejo Forestal y Maderero Panguipulli, con el fin de explotar sus bosques nativos. Como muchos inversionistas antes que ellos, pronto comprobaron que la rentabilidad que se podría obtener, en especial si se adoptaban reglas de sustentabilidad, distaba mucho de ser positiva. Sin embargo, cambiaron el carácter de su proyecto hacia la conservación, con un componente turístico moderado, buscando un impacto positivo en la economía y el empleo local, muy afectados por el colapso de la actividad maderera extractiva. La base económica de los propietarios proviene de actividades empresariales vinculadas a la minería, lo que ha permitido sostener financieramente la creación de la Reserva Biológica Huilo - Huilo, que comprende aproximadamente 100 000 hectáreas en la Cordillera de Los Andes, caracterizadas por la presencia de bosque mixto templado.

Reserva Costera Valdiviana. Este es otro caso de actividad maderera que no resultó viable y devino en proyecto de conservación. Ubicada en la zona costera de la Región de Los Ríos, cerca de la ciudad de Valdivia, también en el sur de Chile, esta Reserva de 60 000 hectáreas es hoy propiedad de la organización privada estadounidense The Nature Conservancy (TNC), especializada en la compra de terrenos con fines de conservación. A lo largo de muchas décadas se trató de llevar a cabo en estos terrenos diversos proyectos de explotación forestal, que siempre terminaron por ser abandonados por no ser viables financieramente. Luego del colapso del último de ellos, TNC adquirió los terrenos para destinarlos a fines de conservación, con lo cual la superficie protegida del bosque Valdiviano costero aumentó significativamente. Un aspecto interesante de esta iniciativa es la colaboración con las Áreas Protegidas del Estado que permitiría transferir 9 000 hectáreas de terrenos de TNC para ser incorporados al Parque Nacional Alerce Costero, de reciente creación, que incorpora también terrenos que constituían el Monumento Natural Alerce Costero, la Reserva Nacional Valdivia, así como otros terrenos fiscales.

Las cinco iniciativas reseñadas representan aproximadamente la mitad de la superficie protegida por privados en Chile. La otra mitad está constituida por varios centenares de iniciativas. Se repite un patrón que también se da en las Áreas Protegidas del Estado, donde la más grande representa un 25% de la superficie de todo el Sistema Nacional y las tres mayores suman más de la mitad de toda la superficie estatal protegida. Las 97 áreas protegidas estatales restantes suman en conjunto menos de la mitad de la superficie que protege el Sistema del Estado. También se repite la concentración geográfica en la zona sur y austral de Chile que se observa tanto en las áreas del Estado como en las privadas.

Así como la mayor expansión territorial de las Áreas Protegidas del Estado se produjo en los años sesenta del siglo pasado, la mayor expansión en superficie de las áreas privadas se produjo en las dos últimas décadas. Este es un fenómeno natural, pues en ambos casos se agotaron los terrenos disponibles, en el primer caso los que eran estatales y en el segundo los que un particular podía adquirir a precios razonables. Ello no significa que ambos subsistemas no continúen en expansión sino que esta se hará más lenta. Es interesante el paralelismo en la localización geográfica, que no se corresponde en forma precisa con las zonas de mayor diversidad biológica del país lo que denota claramente que las áreas protegidas no obedecen solamente a proteger biodiversidad, sino a un conjunto de factores que incluyen pristinidad y fragilidad de ambientes, fijación de carbono y protección de paisajes, entre otros.

Sería demasiado largo enumerar cada una de las centenares de iniciativas de conservación que sus dueños consideran como áreas protegidas privadas. Sin embargo debe destacarse su importante aporte, no solamente para conservar biodiversidad, sino también para generar conciencia sobre el medio ambiente, para educar y para promover oportunidades de turismo y recreación.

El tiempo ha demostrado que en Chile las áreas protegidas privadas no son un sustituto de las áreas que protege el Estado, sino un complemento. En dos de los casos analizados hay explícito interés en trabajar con el sector público en forma inmediata. En los cinco casos que se han analizado existe un aporte de fondos provenientes de actividades empresariales distintas del proyecto de conservación. En tres de los casos analizados hay participación estadounidense (un empresario particular, una empresa del sector financiero y una ONG), donde se está aprovechando la favorable legislación sobre donaciones existente en ese país, así como la tradición socialmente aceptada de realizar donaciones. Por contraste, mientras en Estados Unidos las donaciones representan un 2% del PIB, en Chile solamente alcanzan el 0,27%. Sin embargo, en ambos casos las donaciones para fines ambientales son una proporción muy baja del total de las donaciones.

Los privados tienen una gran ventaja sobre el Estado a la hora de aprovechar oportunidades de adquisición de terrenos. Ellos pueden operar en forma inmediata y reservada, realizar operaciones complejas que pueden involucrar más de una transacción, recurrir al crédito y no necesitan develar por anticipado al comprador ni la identidad del destinatario final ni el propósito de la compra, lo que les permite negociar en forma eficaz y eficiente. Los privados también tienen una flexibilidad de gestión que les permite combinar con más facilidad actividades sin fines de lucro, como la protección de la biodiversidad, con aquellas de carácter más comercial como el turismo.

Lo que queda pendiente

Mientras el movimiento de las áreas protegidas privadas avanza gradualmente hacia la madurez, subsisten varias tareas pendientes que el país deberá afrontar tarde o temprano. Una de ellas es la formalización legal de la protección. En la actualidad no es posible para un propietario establecer una restricción legal de conservación en el título de dominio de su propiedad y un proyecto de ley al respecto se encuentra detenido en su tramitación. En un país que se precia de un privatismo casi sin restricción, se le coarta a los dueños el derecho a disponer el destino de su propiedad si ese destino tiene que ver con respetar la naturaleza y mantenerla con la menor intervención posible.

El financiamiento es también una tarea pendiente, tanto en las áreas del Estado como en las privadas. Aquí se nota la ausencia de este tema en las políticas públicas del país, lo que conlleva la asignación de una baja prioridad. Esto queda demostrado al constatar que las áreas del Estado reciben una fracción del uno por mil del presupuesto nacional y las privadas nada. Si bien los privados no esperan ser financiados por el Estado, si hubiese fondos para capacitación, certificación, levantamiento de líneas base o preparación de planes de manejo, se podría aumentar el impacto de las áreas privadas en el cumplimiento de los objetivos nacionales de conservación.

Otra tarea pendiente tiene que ver con los estándares de calidad y la certificación del manejo con fines de conservación. En la actualidad cada persona auto-declara sus áreas protegidas, pero no hay forma de garantizar en forma independiente que esa auto-declaración es efectiva y que se cumplen ciertas condiciones mínimas. Uno de los primeros proyectos apoyados por el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF) en Chile desarrolló un protocolo de calificación que fue aplicado voluntariamente en tres sitios piloto, pero no hubo continuidad una vez terminado el proyecto. Vinculado a lo anterior está la débil asociatividad de los propietarios de áreas protegidas privadas. Nuevamente fue un proyecto GEF el promotor de una iniciativa sub--nacional, pero al término del proyecto la asociación decayó. En la actualidad la Asociación Gremial de Iniciativas de Conservación en Áreas Privadas y de Pueblos Originarios de Chile ha emprendido la tarea de organizar a quienes han decidido que sus propiedades cumplen objetivos de protección y conservación.