Autor
  • James R. Barborak
    Director, Centro de Manejo y Capacitación en Áreas Protegidas
    Universidad Estatal de Colorado, EE.UU.
    jim.barborak@colostate.edu
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Concesiones turísticas en areas protegidas: una idea vieja con nuevo ímpetu

Introducción

La red de áreas protegidas en America Latina y el mundo sigue creciendo. Según el Centro Mundial de Datos para la Conservación en Cambridge, Inglaterra, las áreas protegidas ya cubren más de 12.7% de la superficie terrestre del mundo. El panorama en el mar es menos halagador. Alrededor de 1% de la superficie marina del mundo está protegida. Sin embargo, recientemente se ha avanzado bastante en los mares territoriales debido a la creación de varias mega-reservas marinas en ambientes pertenecientes a países tan diversos como Kiribati, Estados Unidos, Gran Bretaña, Colombia y Costa Rica. Como si esto no fuera suficiente, recientemente casi todos los países del mundo han acordado, en la última reunión de las partes de la Convención Mundial sobre la Diversidad Biológica, los acuerdos de Aichi y un plan de acción para ampliar el tamaño de la red mundial de áreas protegidas, hasta alcanzar 17% de la superficie terrestre y 10% de la parte marina antes de 2020. Según cálculos del Dr. Stephen McCool de la Universidad de Montana, basado en el tamaño promedio de las 160 000 áreas protegidas existentes, esto va a requerir 55 000 nuevas áreas protegidas terrestres con una superficie combinada similar a la de Australia, en apenas ocho años.

Del dicho al hecho hay mucho trecho, señala el viejo refrán. Los gobiernos están dispuestos a firmar ambiciosos acuerdos como los señalados arriba, pero todo parece indicar que aunque se logre crear esta red ampliada de áreas protegidas, no va a existir, en la mayoría de los países y en sus áreas protegidas, la cantidad de personal gubernamental y el presupuesto necesario para conservar los valores de las áreas, realizar la fiscalización y control, o aprovechar el potencial turístico que muchas reservas naturales poseen.

¿Cómo cumplir con los acuerdos internacionales y manejar efectivamente no sólo una gigantesca cantidad de áreas protegidas nuevas así como la gran cantidad de áreas existentes, buena parte de ellas con manejo bastante deficiente hoy día? Es obvio que será necesario usar un amplio abanico de fuentes de financiamiento, modelos de gobernanza y gestión, y distintos fuentes y tipos de personal si se va a realmente hacer más que crear enormes redes de reservas destinadas al fracaso.

Una de esas opciones de gestión es hacer alianzas entre gobiernos y entes privados, con y sin fines de lucro, mediante licencias, permisos de uso, contratos, concesiones o arrendamientos, para ofrecer servicios turísticos dentro de áreas protegidas públicas o privadas. Las definiciones de estos tipos de acuerdos varían de un país a otro. Normalmente las licencias y permisos no necesariamente son de largo plazo y muchas veces ni son exclusivos, ni requieren grandes inversiones en infraestructura y servicios dentro de las áreas protegidas. Las concesiones, en cambio, y algunos arrendamientos involucran el alto riesgo de pasar las inversiones al cooperante privado, lo cual, a la vez, muchas veces requiere exclusividad y plazos muy largos de acuerdos para que el concesionario puede recuperar su inversión. En varios países estos pueden variar de pocos años, cuando los gobiernos construyen la infraestructura necesaria, hasta 20 a 60 años cuando una empresa tiene que construir infraestructura como hoteles, restaurantes, y a veces hasta pistas de aterrizaje, rutas de acceso y sistemas de agua potable, electricidad y otros servicios públicos en zonas remotas donde los costos de operación son muy altos. Más de un siglo de experiencia en algunos sistemas de parques ha demostrado que estos acuerdos de gestión pueden generar ingresos para las áreas protegidas, producir empleo y mejorar el bienestar financiero tanto de las propias áreas protegidas como para las comunidades aledañas. A la vez, las concesiones pueden contribuir a la construcción de infraestructura de acceso y servicios básicos en las áreas protegidas y comunidades vecinas y promover mayor reconocimiento de los valores y aportes de las áreas protegidas por parte de los turistas visitantes y por parte de decisores, que pueden observar el impacto positivo en las agencias conservacionistas y en las comunidades beneficiadas. También permite a las agencias conservacionistas públicas concentrarse en ciertas funciones que son de su competencia ineludible, como la fiscalización y control y la supervisión general de operaciones, y dejar al sector empresarial tareas que son más de su competencia.

Metodología

Usando el motor de búsqueda Google, y una serie de palabras y frases clave en inglés y español, se recaudó información disponible en Internet sobre concesiones y otros tipos de alianzas publico-privados para la gestión del turismo en áreas protegidas, y se construyó una bibliografía con información en inglés, español y portugués sobre el tema. Dicha bibliografía, aún en construcción, contiene estudios de caso, documentos de buenas prácticas, y enlaces a páginas Web de agencias conservacionistas con información sobre leyes, políticas, procedimientos y normas para el otorgamiento, manejo y supervisión de concesiones y contratos similares en áreas protegidas. Para recaudar información de primera mano, también se solicitó documentación sobre el tema en varios eventos técnicos sobre concesiones, incluyendo un simposio en el Congreso de Unidades de Conservación de Brasil en Curitiba en 2009, un taller sobre concesiones organizado por WWF y la Fundacion Forestal de Sao Paolo en 2010, y un taller internacional sobre alianzas publico-privados para gestionar el turismo en áreas protegidas realizado por el Servicio de Parques de EE.UU. y la Universidad Estatal de Colorado en California en 2011 (US National Park Service, 2011) Se sintetizó esta información en una publicación inicial en 2011 (Wyman et al., 2011), pero se sigue ampliando continuamente la bibliografía y un glosario de términos sobre concesiones, en un portal de aprendizaje conservacionista administrado por The Nature Conservancy.

Resultados

Los beneficios financieros para los sistemas de áreas protegidas de promover las concesiones turísticas en áreas protegidas pueden ser sustanciales y las alianzas entre entes gubernamentales y el sector privado para manejar turismo en áreas protegidas tiene una larga historia. En Estados Unidos, ya existían hoteles, restaurantes, y servicios de guías privados y transporte en algunos de los primeros parques nacionales, mucho antes de que se creara el Servicio de Parques Nacionales en 1916, cuando se formalizó en su ley orgánica el concepto de concesiones turísticas. En 2008, 619 concesiones de largo plazo en las casi 400 áreas en el sistema de parques nacionales de Estados Unidos generaron poco mas de mil millones de dólares de ingresos brutos a los concesionarios. Las regalías o franchise fees pagados por ellos generaron más de $63 millones de dólares en ingresos para el sistema de parques nacionales. De esto, 80% se reinvierte en las áreas donde operan las concesiones y 20% va a un fondo común del sistema de parques (Marimon y Yocum, 2009). En las épocas de mayor número de visitas en el verano boreal, hay más personas empleadas por los concesionarios y contratistas privados trabajando en los parques (25 000) que la cantidad total de empleados del mismo Servicio de Parques. SANParks, la agencia paraestatal que maneja el sistema de áreas protegidas nacionales en Sudáfrica, maneja 9 000 camas de hotel y 9 000 sitios de acampar directamente. Además, para turismo de cinco estrellas, concesiona hoteles con más de 900 camas en donde obtiene ingresos por más de 10% de las entradas brutas de los concesionarios. La agencia no sólo concesiona hoteles sino también una cadena comercial que maneja más de 20 tiendas dentro de las áreas protegidas públicas (Varghese, 2008 y Varghese, comunicación personal, 2012).

El modelo utilizado en África tiene un enfoque social que puede ser de mucho interés y utilidad en países en desarrollo en America Latina. En las políticas de concesiones en Sudáfrica los concesionarios tienen que dar prioridad a la contratación de mano de obra local y al uso de pequeñas y medianas empresas (PYMES) para sus subcontratistas y proveedores (Varghese, 2008). En Namibia, las concesiones no solamente se dan en parques y reservas públicas sino en territorios conservados por tribus llamados conservancies en inglés, similares a territorios indígenas en América Latina, en donde las comunidades muchas veces realizan sus propias licitaciones para invitar a compañías turísticas a formar sociedades para operar safaris de caza deportiva (Thompson, s.f.).

También en África, en concesiones en áreas protegidas en Mozambique, inclusive algunas apoyadas por la Corporación Financiera Internacional como en la Reserva Especial Maputo, las comunidades son accionistas minoritarios de concesiones de capital mixto, que combinan las destrezas de compañías turísticas experimentadas con participación comunitaria, y en donde hay un sentido de responsabilidad social y empoderamiento local loable. Una diferencia notable entre los países del sur de África y América Latina es la abertura al turismo cinegético, que es preferido particularmente en reservas aisladas. En ellos, con poca inversión en infraestructura y servicios, las ganancias, tanto para las áreas protegidas, las compañías que organizan los safaris, y las comunidades de este tipo de turismo, son muy elevadas. Ello gracias a los altos precios que existen en el mercado internacional para este tipo de turismo y los costos muy altos de permisos de caza y por trofeo impuesto por los países de la región. Comparativamente, el ecoturismo requiere mucha mayor inversión en infraestructura, acceso y mercadeo para atraer a los números de visitantes necesarios para que las inversiones sean rentables.

Ya está ocurriendo un creciente interés en el tema de concesiones en America Latina. En Argentina, existe larga tradición de usar concesiones y otros tipos de permisos y acuerdos para la operación de distintos servicios turísticos en algunos de los parques "bandera" como Nahuel Huapi e Iguazú desde hace mucho tiempo y más recientemente en otros parques. En el Parque Nacional Galápagos en Ecuador desde hace décadas existe experiencia con varios tipos de permisos para que guías, barcos cruceros y empresas turísticas pueden realizar actividades dentro del Parque. También el sistema de parques nacionales de Colombia ha aprobado varias concesiones turísticas en áreas que maneja en años recientes. En Costa Rica, hace varios años en el Área de Conservación de la Cordillera Central, existen concesiones para la operación de tiendas de souvenirs, venta de comida en parques como Irazú y Poas, manejados tanto por ONGs como por empresas, y ahora hay una apertura a las concesiones de lo que llaman "servicios no esenciales" en varias otras áreas de conservación. En Brasil, existen concesiones en algunos de los parques más visitados del sistema nacional, como Iguazú, Tijuca y Fernando de Noronha, y tanto el gobierno nacional como varios gobiernos estatales están fomentando mayor abertura a las concesiones, considerando que se está pronosticando un aumento importante en la visita al sistema de parques y reservas del país. Brasil será sede de las olimpiadas de verano y de la Copa Mundial de Fútbol en los próximos años, y también existe un creciente interés de los mismos brasileiros en visitar sus impresionantes sistemas nacionales y "estaduais" de parques y reservas. Inclusive en Chile, el gobierno actual anunció que va a abrir licitaciones para concesiones turísticas en muchos parques y reservas.

Conclusiones

En algunos círculos conservacionistas existe una oposición rotunda a las concesiones y arrendamientos turísticos dentro de áreas protegidas. Sin embargo, la realidad en la mayoría de los países de la Región es que las políticas del Estado fomentan cada vez más este tipo de alianza público-privado.

Por ejemplo las concesiones y arrendamientos son muy utilizados para la construcción y mantenimiento de carreteras de peaje y aeropuertos o para el manejo de hospitales y bibliotecas por patronatos paraestatales. Las concesiones no son privatización, lo que significa vender o ceder permanentemente un bien o propiedad del Estado a un tercero en forma permanente. Bien es sabido que en América Latina muchas privatizaciones en las últimas décadas fueron sin gran beneficio duradero para los países y pueblos, donde por ejemplo líneas aéreas y otras empresas públicas fueron subastadas a precios muy bajos. Las concesiones en áreas protegidas no son privatización permanente de bienes públicos, sino una forma de privatizar riesgos, reducir inversiones del Estado y socializar beneficios-- son acuerdos temporales, no permanentes.

Muchas de las mismas personas que denuncian propuestas de concesiones desconocen que en varias áreas protegidas de América Latina ya hay vendedores ambulantes, líneas de buses y taxis, varios tour operadores y guías privados, y hasta vendedores de souvenirs y comida que hacen usufructo de un bien público sin pagar ni permisos de operación, ni una tajada de su ganancia, ni muchas veces impuestos de venta. Con más de 100 años de experiencia alrededor del mundo con diferentes modalidades de concesiones en áreas protegidas (Cessford y Thompson, 2002 para el caso de Nueva Zelanda y Buckley, 2002 para el caso de Australia, por ejemplo), y con la adecuada supervisión, las concesiones pueden traer beneficios económicos, ecológicos y sociales tanto a las áreas protegidas, como a comunidades locales y economías regionales y nacionales. Su éxito, sin embargo, depende de tener claras políticas, leyes y normas a nivel de cada país. Es necesario ser congruentes con los planes regionales de desarrollo y planes de manejo para las áreas protegidas y definir los requisitos para que los interesados puedan participar en una licitación. Estos requisitos deben ser aprobados luego de procesos transparentes, profesionales y con reglas claras, basarse en estudios de mercado y planes de negocio sólidos, así como delinear explícitamente las responsabilidades legales, financieras, sociales y ambientales de las partes contratantes.

Bibliografía citada

Buckley, R. 2002. Public and Private Partnerships between Tourism and Protected Areas: The Australian Situation. The Journal of Tourism Studies, 13 (1), 26-38.

Cessford, G., Thompson, A. 2002. Managing Tourism in the New Zealand Protected Area System. Parks, 12 (1).

Marimon, S. y Yocum, J. 2009. Comparative Analysis of Concessions Operations. Retrieved from US National Park Service Commercial Services Program. Disponible en http://www.areasprotegidas.net/sites/default/files/documentos/Comparative%20Analysis%20FINAL%20Report_10-06-2009.pdf

Thompson, A. (s.f.). Concessions in Namibia's Protected Areas. Retrieved from The African Safari Lounge Foundation. Disponible en: http://www.asl-foundation.org/documents/ConcessionsinNamibiasProtectedAreas.pdf.

US National Park Service. 2011. Engaging Partners in National Parks and Protected Areas: Lessons from Around the World. (Press Release) Disponible en http://www.nps.gov/news/release.htm?id=1152.

Varghese G. 2008. Public-private partnerships in South African national parks: rationale, benefits and lessons learned. In: Spenceley A, editor. Responsible tourism: critical issues for conservation and development. Earthscan. pp. 69-84.

Wyman, M., Barborak, J.R., Inamdar, N. y Stein, T. 2011. Best Practices for Tourism Concessions in Protected Areas: A Review of Field. Retrieved from Forests 2011 2(4):913-928. doi:10.3390/f2040913: www.mdpi.com/1999-4907/2/4/913/.