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El SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS PROTEGIDAS Y LOS RECURSOS ACUÁTICOS DE URUGUAY: UN ENFOQUE ECOSISTÉMICO-PESQUERO

INTRODUCCIÓN

El proceso de planificación y diseño del Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Uruguay (SNAP) ha definido criterios explícitos para la creación de áreas protegidas. Éstos incluyen la identificación de una red de sitios que alberguen aquellos componentes o elementos de la biodiversidad de Uruguay considerados prioritarios para su conservación. Por tanto, supone la priorización de áreas protegidas a nivel de sitio, así como la pertinencia de crear e implementar medidas de conservación adicionales, para asegurar el cumplimiento de las metas fijadas para cada sector de territorio en particular. El diseño de las áreas protegidas debe llevar consigo el establecimiento explícito de criterios de zonificación, a efectos de asegurar la conservación de los elementos prioritarios del sistema en su conjunto y, concurrentemente, el cumplimiento de objetivos a nivel local (sitio). Para ello se requiere establecer metodologías de planificación dirigidas a lograr una adecuada articulación a nivel del sistema y de los sitios. Durante los últimos años el Sistema Nacional ha identificado valores y amenazas a la biodiversidad en numerosos sitios del país, así como potenciales pautas para su conservación. Muchos de estos sitios incluyen áreas costeras o interiores con una importante actividad pesquera.

La Dirección Nacional de Recursos Acuáticos (DINARA) es responsable de regular y promover la utilización sustentable de los recursos pesqueros y de la acuicultura. Fomenta la pesca responsable y un procesamiento que satisfaga las normas higiénico-sanitarias y de calidad a fin de lograr el máximo provecho posible de los recursos acuáticos disponibles. Bajo esta misión, la DINARA participa activamente en la generación de políticas de manejo pesquero que coadyuvan a la implementación de áreas protegidas, teniendo especialmente en cuenta los siguientes artículos significativos del Decreto 149/997:

· Artículo 37: El Poder Ejecutivo, a propuesta de la DINARA, podrá establecer áreas y épocas de veda destinadas a proteger los recursos acuáticos.

· Artículo 39, actualizado: Reglamenta períodos y áreas de prohibición de redes de arrastre, incluyendo las siete millas desde Colonia hasta el límite con Brasil.

· Artículo 59: Sin perjuicio de las normas vigentes sobre áreas protegidas, será responsabilidad de la DINARA la orientación, asesoramiento, fomento, desarrollo, ordenamiento, administración y control de las actividades, que con respecto a la pesca o la caza acuática, se realicen en dichas áreas, con fines de ordenamiento pesquero y a efectos de una captura sostenible en el largo plazo.

Figura 1. Pesquería artesanal en Punta del Diablo, Uruguay

(Autor: Nicolás Gutiérrez)

MANEJO ECOSISTÉMICO PESQUERO Y ÁREAS PROTEGIDAS

La DINARA ha considerado de especial interés el desarrollo de políticas pesqueras bajo criterios ecosistémicos, a efectos de lograr un manejo sustentable de los recursos. En el marco del Código de Conducta para la Pesca Responsable de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), la DINARA propone tomar medidas para conservar no solamente a las especies objeto de explotación, sino también a las especies capturadas incidentalmente, descartadas o que no son objeto de la pesca, y a sus hábitats. Este enfoque de manejo ecosistémico pesquero trasciende los esquemas tradicionales de manejo realizados con anterioridad, por lo cual la información científica es de relevancia para proveer las bases para la toma de decisiones.

Uno de los tópicos claves incluidos en este concepto es la implementación de áreas marinas protegidas, como herramienta de manejo pesquero y conservación de la biodiversidad. En el contexto del manejo ecosistémico pesquero, las áreas marinas protegidas han sido sugeridas como herramientas adicionales para mitigar los efectos negativos de la pesca en el hábitat y en la biodiversidad costera. Esta propuesta, generada durante el año 2009 (Defeo, et al., 2009), resultó de un análisis de información biológica y socio-económica de largo plazo, concentrada fundamentalmente en las bases de datos de los últimos 30 años.

Uno de los objetivos prioritarios actuales de la DINARA consiste en ordenar la pesquería artesanal y contribuir a la mejora de las condiciones socioeconómicas de los pescadores. En el marco del Plan Nacional de Pesca Artesanal, actualmente en desarrollo, el objetivo general que se propone la DINARA es el ordenamiento de las pesquerías artesanales del Uruguay. Con ello se pretende lograr, con la participación de los pescadores artesanales consolidados en grupos, el máximo crecimiento compatible con el aprovechamiento racional de los recursos pesqueros. El cumplimiento de este objetivo tiene por consiguiente como premisas fundamentales la sostenibilidad de las pesquerías artesanales, y al mismo tiempo la conservación de la diversidad biológica. En este contexto se plantea desarrollar una estructura institucional estratégica de manejo (el co-manejo pesquero), sobre la base de un modelo participativo con las comunidades involucradas. La implementación del co-manejo está en vías de desarrollo y se espera pueda cristalizarse en breve. En este Plan Nacional de Pesca Artesanal se inserta, en consonancia con el mismo, el proyecto GEF titulado “Aproximación Ecosistémica para el Manejo de Recursos Acuáticos”, el cual será ejecutado en el trienio 2010-2012. El objetivo fundamental de este proyecto consiste en la formulación e implementación de una Estrategia Nacional de Manejo Ecosistémico Pesquero, Planes Locales de Co-Manejo y Áreas Pesqueras Protegidas, y por tanto está en total articulación con la política pesquera que está siendo implementada por la DINARA.

La Ley de Pesca Responsable y Fomento de la Acuicultura, actualmente en estudio parlamentario, retoma todos estos conceptos: i) por primera vez para el país se explicita el concepto de manejo ecosistémico, mencionándose desde el primer Artículo de la misma, ii) resalta la responsabilidad de la DINARA en el ordenamiento y control de las actividades de pesca o caza acuática en áreas acuáticas protegidas, a efectos de una captura sostenible en el largo plazo, y iii) incluye el desarrollo de estructuras dirigidas a implementar el co-manejo, como los Consejos Zonales Pesqueros, con el objetivo de participar en el co-manejo de los recursos en cada zona pesquera. La DINARA, en consulta con los Consejos Zonales Pesqueros, realizará una categorización por franjas, considerando las diversas zonas de pesca. También en el contexto de una estructura participativa de ordenamiento pesquero, se propone la creación de un Consejo Consultivo de Pesca, como órgano asesor del Poder Ejecutivo, en todas las materias relacionadas con la pesca, formándose así un ámbito de intercambio participativo de ideas y propuestas. Entre los miembros del Consejo Consultivo de Pesca se incluyen representantes del sector laboral, ya sea industrial como artesanal.

LA PROPUESTA: ÁREAS PROTEGIDAS CON RECURSOS CO-MANEJADOS

La Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) definió a las áreas protegidas como porciones de tierra y/o mar especialmente dedicadas a la protección y conservación de la biodiversidad biológica, así como de los recursos naturales y culturales asociados, manejadas a través de medios legales u otros mecanismos efectivos. Las áreas marinas protegidas pueden operar en un amplio rango de escalas espaciales y temporales, bajo diferentes criterios y usos que van desde áreas intocables o reservas, donde la extracción de los recursos está prohibida, hasta áreas protegidas con recursos manejados, en las cuales se planifica un uso sostenible de las mismas (Cuadro 1).

Tomando en cuenta la política desarrollada por la DINARA en lo referido a los tres ejes de desarrollo antes mencionados (manejo ecosistémico pesquero, áreas marinas protegidas y co-manejo), la institución enfatiza en el empleo del término área marina protegida para desarrollar e implementar las Áreas Protegidas con Recursos Manejados (Categoría VI de la IUCN). Estas áreas protegidas manejadas permiten el desarrollo de actividades pesqueras a través de un uso sostenible de los recursos, entre otros significativos recursos naturales renovables. Asimismo, la DINARA propone que estas áreas de manejo incluyan un enfoque ecosistémico, considerando criterios de conservación de la biodiversidad y de los hábitats asociados. A través de la implementación de estas áreas de co-manejo, la DINARA persigue varios objetivos específicos incluidos en la ley: i) reducir/detener tendencias negativas en capturas, ii) mejorar la situación socio-económica de los pescadores, iii) desarrollar esquemas de gobernanza (co-manejo), y iv) preservar la estructura y función de los ecosistemas acuáticos.

Cuadro 1. Clasificación de las áreas protegidas (marinas o terrestres) basada en sus objetivos. Se resalta en amarillo la Categoría VI.

Figura 2. Unidad artesanal en Valizas, Uruguay

(Autor: Sebastián Horta)

La selección de esta categoría de área protegida tiene un sustento socio-económico fundamental. Las pesquerías artesanales son de gran relevancia para Uruguay, involucrando directa o indirectamente a más de 5 000 personas y representando, en muchos casos, la principal fuente de ingresos económicos de varias comunidades. En este contexto, se espera que estas áreas tengan un impacto socio-económico directo positivo en las comunidades pesqueras artesanales, en especial bajo un esquema formal de co-manejo. Esto condice con la Ley Nº 17 234 relacionada con la creación y gestión de un sistema nacional de áreas naturales protegidas, la cual incluye la necesidad de que dichas áreas contribuyan al desarrollo socio-económico, fomentando la participación de las comunidades locales en las actividades relacionadas con las áreas naturales protegidas. En consecuencia, la política de la DINARA en cuanto a áreas marinas protegidas también implica el fortalecimiento de capacidades individuales de actores clave, como paso fundamental a la consolidación y sostenibilidad del Sistema Nacional y de las áreas protegidas que lo constituyen.

El mar es en términos generales un bien público donde cualquier miembro de la sociedad tiene igualdad de condiciones para acceder y apropiarse de los recursos naturales que ocurren en él. El acceso abierto a los recursos pesqueros constituye una condición necesaria y suficiente para la sobreexplotación de los recursos, y el colapso de pesquerías, generando lo que en el ámbito de manejo de recursos naturales se ha dado en llamar “la tragedia de los comunes”. Por ello es necesario establecer medidas de manejo pesquero que lleven a una explotación sostenible de largo plazo.

Un problema grave que enfrenta la administración pesquera está relacionado con las limitaciones logísticas y presupuestales para establecer un sistema adecuado de monitoreo, control y vigilancia de las medidas de manejo. En este contexto, el co-manejo propuesto cobra absoluta vigencia. Los pescadores artesanales resultan actores clave para el diseño e implementación de medidas de manejo, así como en su monitoreo, control y vigilancia, en conjunto con los organismos responsables del Estado en tales aspectos. Esto cobra especial relevancia si se considera que el esfuerzo de la flota artesanal está restringido a siete millas náuticas de la costa y concentrado en o cerca de áreas críticas de reproducción, cría y alimentación de los principales recursos pesqueros. Se busca que la implementación del co-manejo sensibilice a los principales actores del sistema, de manera tal de hacerlos partícipe del monitoreo, control y vigilancia.

PLANES DE MANEJO Y ZONIFICACIÓN DE ÁREAS

El ingreso al Sistema Nacional de un sitio como área protegida es tomado como el paso inicial para el desarrollo de un plan de manejo de dicha área, incluyendo el correspondiente esquema de zonificación. Los elementos esenciales de dicho plan se discuten y acuerdan en el marco de una Comisión Asesora Específica, designada para cada área por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. En esta Comisión están representados el Poder Ejecutivo, los propietarios de predios privados incorporados al área, los pobladores radicados dentro del área, las autoridades locales y organizaciones no gubernamentales con actividad vinculada a dicha área. Dicha Comisión contempla todas las prerrogativas e inquietudes establecidas por cada una de las instituciones que la integran. La DINARA forma parte de estas comisiones en el caso de las áreas acuáticas (tanto marinas como de aguas continentales), y por tanto las líneas de base analizadas para la DINARA constituirán la propuesta institucional para la consolidación de un plan de manejo en cada sitio. Ello no obsta para que se consideren diferentes variantes, en función de las características inherentes de cada sitio, no solo en lo que refiere al proceso de la pesca y los recursos explotados, sino también a los componentes principales del hábitat que los contienen y a su biodiversidad.

Unidades funcionales de manejo ecosistémico pesquero

Las Áreas Protegidas con Recursos Manejados, propuestas por la DINARA, en muchos casos coincidentes con aquellas consideradas en el Sistema Nacional, constituyen en términos conceptuales las Unidades Funcionales de Manejo Ecosistémico Pesquero La implementación de las estrategias de manejo pesquero en estas áreas incluirá un sistema de zonificación que supone, en líneas generales, las siguientes zonas, típicamente definidas en esquemas de zonificación de áreas protegidas. En este caso se da un énfasis particular al ecosistema acuático y a la naturaleza de la gobernanza de las mismas a través del co-manejo (Figura 3):

Zona núcleo: suponen áreas críticas para la conservación de hábitats relevantes, donde se concentran reproductores, larvas, juveniles, así como biodiversidad relevante. Son por lo general áreas vedadas a todo tipo de actividad pesquera. No obstante, pueden admitir otros usos que no entren en contradicción con los objetivos principales de conservación del área.

Zonas de pesca (y eventualmente otras actividades socio-económicas): se establecen criterios para la explotación pesquera artesanal bajo normas que permitan el uso sustentable.

Figura 3. Esquema conceptual de una Unidad Funcional de Manejo Ecosistémico Pesquero, la cual incluye zonas núcleo y zonas de manejo en función de criterios ecosistémicos y de gobernanza

Dependiendo de las características de cada sitio en particular, el número de zonas podrá ser ampliado. Por ejemplo se puede incluir una zona de amortiguamiento, donde se incluyan actividades pesqueras controladas con medidas de manejo pesquero tradicional (por ejemplo control del esfuerzo y uso de artes selectivas) que permitan asegurar la efectividad del área núcleo adyacente. También es posible considerar una zona de uso público, donde se permitan actividades socioeconómicas de tipos diversos (turismo, esparcimiento), pero no de extracción de recursos, que puedan disminuir la biodiversidad del área y la sostenibilidad de la explotación pesquera en las zonas manejadas adyacentes.

Las medidas de monitoreo, control y vigilancia son realizadas por las autoridades competentes en conjunto con los pescadores locales participantes del co-manejo. En la Unidad Funcional de Manejo Ecosistémico Pesquero como un todo, los pescadores son co-responsables del éxito en la implementación del plan de manejo. Los Consejos Zonales Pesqueros son de importancia estratégica en este contexto, para establecer los esquemas de zonificación con criterios pesqueros.

Monitoreo, control y vigilancia: “tiempo al tiempo”

Un aspecto fundamental, a considerar durante la fase de elaboración e implementación de los planes de manejo de las áreas propuestas por el Sistema Nacional, es la debida articulación de las normativas vigentes a efectos de un adecuado monitoreo, control, vigilancia y fiscalización. Mientras no se finalice, formalice e implemente un plan de manejo para cada sitio - por parte de la Comisión Asesora Específica respectiva - es deseable que las autoridades encargadas de la fiscalización y control de las medidas de manejo en dichas áreas sigan contemplando la normativa vigente, incluyendo aquella específica en materia de pesca. De lo contrario, el riesgo de caer en contradicciones e interpretaciones confusas de las diferentes normativas (ya existentes y a ser implementadas en el marco de cada área) es real.

Lo anterior es importante para trasmitir a los actores una visión unificada y coherente al respecto, por parte de todas las instituciones estatales relevantes en el monitoreo, control y vigilancia. Ya se han suscitado algunos casos puntuales donde se han generado dudas en la aplicación de la normativa correspondiente, y varios pescadores han planteado sus inquietudes al respecto. Por ello es importante generar políticas unificadas que permitan a los usuarios de los recursos tener un panorama claro sobre el monitoreo, control y vigilancia que se implementarán en cada sitio y para cada etapa en la cual se encuentre el área marina protegida respectiva.

BIBLIOGRAFÍA CITADA

Defeo, O, Horta, S, Carranza, A, Lercari, D, de Álava, A, Gómez, J, Martínez, G, Lozoya, J.P. y Celentano, E. 2009. Hacia un manejo ecosistémico de pesquerías: Áreas Marinas Protegidas en Uruguay. Facultad de Ciencias - DINARA, Montevideo, Uruguay. 122 p.

Autor

  • Omar Defeo
    Profesor Titular. Universidad Ciencias de Mar
    Departamento Ecología y Evolución. Facultad de Ciencias
    Montevideo, Uruguay
    odefeo@dinara.gub.uy