Autores
  • Gabriela López Damían
    Departamento de Geografía y Ordenación Territorial
    Universidad de Guadalajara, México
    E-mail: damloga@gmail.com
  • María de los Ángeles La Torre-Cuadros
    Facultad de Ciencias Forestales
    Universidad Nacional Agraria La Molina, Perú
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Evolución de las áreas naturales protegidas en México y Perú

Introducción

En América Latina la raíz de los problemas ambientales está fuertemente ligada a la estructura económica, patrones de consumo, modos de producción y la pobreza (Foladori y Tommasino, 2000). Después del informe de Brundtland en 1987 y la Cumbre de Río de Janeiro en 1992, la mayoría de los países se comprometieron a implementar acciones enfocadas al desarrollo sustentable. Sin embargo, el tema ambiental continúa en una posición marginal ante el paradigma del crecimiento económico (Gabaldón y Rodríguez, 2002). Esto se traduce en insuficiente capacidad para que las instituciones ambientales puedan resolver eficazmente las causas subyacentes de la degradación y la destrucción ambiental (Bifani, 2007; Foladori y Tommasino, 2000). Así, por ejemplo, la internacionalización de las economías en el contexto de la globalización, ha llevado a los países en su afán de alcanzar el desarrollo, a intensificar la explotación de sus recursos naturales: petroleros, mineros, pesqueros y forestales, que conlleva a una constante presión sobre los ecosistemas que no necesariamente se traducen en bienestar común (Gabaldón y Rodríguez, 2002).

De las estrategias más frecuentes que han encontrado las instituciones ambientales en materia de protección ambiental, es la conservación in situ a través del establecimiento de áreas naturales protegidas, sitios del territorio que por su valor ambiental se definen y delimitan geográficamente para ser preservados (Elbers, 2011). Internacionalmente las áreas protegidas siempre han estado presentes a lo largo de la historia. 

En América Latina se puede remontar hasta la época prehispánica (CONABIO, 1998), pero lo relevante es entender que a lo largo del tiempo los objetivos de las áreas protegidas han cambiado. En origen estaban encaminadas a valores netamente estéticos, paisajísticos y recreativos, con criterios de selección sectoriales, puntuales, estáticos y localizados. Hoy se cambia a una visión dinámica, global e interrelacionada con la dinámica del territorio. Se les atribuye importancia como ejes vinculantes entre el desarrollo sustentable, el bienestar de las comunidades locales y la conservación de la naturaleza (Quadri de la Torre, 2006; Garayo, 2001).

Las áreas naturales protegidas en el contexto internacional

En América Latina, el paradigma desarrollista vino acompañado de la preocupación por los impactos negativos sobre los recursos naturales a partir de los años 70's. Las cumbres y conferencias internacionales hablaban de "límites de crecimiento" para subsanar los problemas globales causados por la contaminación, sobre-explotación de los recursos naturales y crecimiento de la población (Gutiérrez y González, 2010).

Por otro lado, las teorías estructuralista y de dependencia veían a los países latinoamericanos como proveedores de insumos para el impulso de la industrialización en los países centrales. Esto justificaba la sobre-explotación de los recursos naturales tras el mito de ser ilimitados, a costa de socavar el bienestar de los países subdesarrollados empobreciéndolos más (Gutiérrez y González, 2010). Es entonces que el subdesarrollo también se convierte en problema ambiental, donde la pobreza está relacionada a una larga historia de sobre-explotación humana y depredación de la naturaleza. Se asume que los pobres son los culpables del deterioro ambiental y del impacto sobre los recursos naturales. Esto hace que las políticas gubernamentales incorporen en su agenda el combate a la pobreza, como estrategia de protección ambiental y bienestar social. Esto fue fundamental para gestar el concepto de desarrollo sustentable como política ambiental (Sachs, 2009; Gutiérrez y González, 2010).

Con la firma de informe Nuestro Futuro Común en 1987 el concepto de desarrollo sustentable se oficializa. Las palabras de Gro Harlem Brundtland "...aquel que responde satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las del futuro para atender sus propias necesidades...", generaron la pauta para que la mayoría de los países se comprometieran a implementar acciones enfocadas al bienestar social, la conservación de los recursos naturales y el desarrollo económico.

En la Cumbre de Río de Janeiro en 1992 se populariza el desarrollo sustentable en la mayoría de las naciones. Las negociaciones se ampliaron a grandes temas como: derechos humanos, población, mujer, desarrollo social, asentamientos humanos, cambio climático, bosques y selvas, desertificación, que generaron seis documentos: la Agenda 21, la Carta de la Tierra, la Convención sobre Diversidad Biológica, la Convención sobre Cambio Climático, una declaración sobre Bosques y un protocolo sobre Desertificación. A la par los países de América Latina y el Caribe aprobaron el documento "Nuestra Propia Agenda sobre Desarrollo y Medio Ambiente", que apela a establecer una estrategia de desarrollo bajo la realidad de los países del "Sur" (Gutiérrez y González, 2010).

Se destaca La Agenda 21 con la anuencia de 179 naciones. Este programa da un nuevo orden al desarrollo, reafirmando criterios de sustentabilidad que venían del informe de Brundtland, y que contiene cuatro temas medulares: la dimensión social y económica, manejo y conservación de los recursos para el desarrollo, las funciones de los grupos principales y las implicaciones para la ejecución de las acciones consideradas. Se busca que el desarrollo sea más equitativo y global, con valores y estilos de vida que beneficien a los grupos identificados como son: mujeres, niños, jóvenes, sindicatos, comunidades indígenas, campesinos, organizaciones sociales, científicos, empresarios y autoridades locales. Todo ello a través del financiamiento, transferencia de tecnología, investigación científica, educación, capacitación, legislación, organización social y acceso a la información (Gutiérrez y González, 2010).

Por otro lado, el Convenio sobre Diversidad Biológica establece los criterios para la conservación de la naturaleza bajo el aprovechamiento sustentable de los recursos y el establecimiento de áreas naturales protegidas en territorios específicos y de alta diversidad biológica. En países megadiversos de América Latina, como México, Perú, Brasil, Ecuador, Colombia se toman como estrategia principal para la preservación de sus ecosistemas (Naciones Unidas, 1992; Elbers, 2011).

En origen las áreas protegidas fluctuaron bajo dos enfoques principales para su establecimiento, uno fuertemente "proteccionista" de parque nacional, respaldado por la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza, como instrumento fundamental para proteger espacios del territorio. Es estas áreas se trataba de mantener a los ecosistemas naturales fuera de la intervención humana. Otro enfoque ha sido el de las Reservas de la Biosfera, propuestas en el Programa Hombre y Biosfera (MAB) de la UNESCO en 1974. Estas están basadas en la creación de una red internacional de áreas protegidas, que contuvieran una muestra representativa a nivel mundial de los ecosistemas existentes en el planeta, donde se pudiera privilegiar la investigación científica, con base a la creación de "zonas concéntricas". El centro se considera de protección estricta, continúa otra para la investigación científica, la educación ambiental y el turismo de bajo impacto, para finalmente tener una área de transición o amortiguamiento dedicada actividades de cooperación entre investigadores, gestores y población local para la planeación del territorio y el desarrollo sustentable de las comunidades del entorno (Garayo, 1996 y 2001; Halffter, 2011).

Actualmente el significado de áreas protegidas ha evolucionado a criterios más abiertos y dinámicos para su creación. Los sitios, que en el pasado eran determinados exclusivamente por su valor paisajístico y natural, con mínimas actividades de gestión, por encima de los intereses y demandas de los pobladores locales, ha cambiado en las últimos años (Garayo, 2001). Hoy en día las áreas protegidas integran elementos del desarrollo sustentable y local. Sus objetivos se han ampliado a actividades que conllevan a la integración de los pobladores en actividades de manejo, uso y aprovechamiento de sus recursos naturales. Las acciones de gestión tienen mecanismos que permiten la participación social y existe apertura para el esparcimiento, el desarrollo científico, educativo y cultural (Garayo, 2001; Naciones Unidas, 1992).

La política ambiental de áreas naturales protegidas en México

En México, gracias a su complejidad fisiográfica, existen una gran diversidad de ecosistemas, que van desde los trópicos húmedos y secos hasta climas templados y zonas áridas y semiáridas. Esta diversidad Incluye importantes zonas de humedales en los litorales, que lo convierten en un país megadiverso, con más de 115 millones de personas. Casi un 35% de su población está concentrada en las ciudades de la Zona Metropolitana del Distrito Federal (22 millones), Zona Metropolitana de Monterrey (8 millones), y Zona Metropolitana de Guadalajara (6 millones) (Espinosa y Ocegueda, 2008).

En el país se identifican diferentes áreas prioritarias para la conservación de la biodiversidad, de las cuales 152 son regiones terrestres con una cobertura 515 588 km2, 70 regiones marinas que cubren 1 378 620 km2 de zonas costeras y marinas, 110 regiones hidrológicas en 777 248 km2 de las principales cuencas hidrológicas del país, así como 219 áreas de importancia para la conservación de la avifauna, con una cobertura de 309 655 km2. Esto hace necesario la integración de políticas públicas en materia de conservación.

En México, las reformas políticas en materia de protección ambiental han venido en cascada desde la firma del Informe Brundtland en 1987 y la Cumbre de Río de Janeiro en 1992. De ahí que gran parte de las instituciones y normatividad ambiental adquieran un enfoque de desarrollo sustentable, y tengan su auge a partir de los años 90's (Quadri de la Torre, 2006).

En 1988 se crea La Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, que sustenta la base de la política ambiental en México. A la fecha existen en total cuatro leyes federales con sus reglamentos en materia de conservación: Ley de Desarrollo Forestal Sustentable, Ley de Aguas Nacionales, Ley General de Vida Silvestre, y Ley de Bioseguridad. Además existe la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, con seis comisiones federales, donde la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas es la encargada de la formulación, administración y manejo de las áreas protegidas (Quadri de la Torre, 2006; Pérez-Calderón, 2010).

Este aparato normativo y de administración en materia de conservación no es reciente. México, a lo largo de su historia, ha buscado la forma de proteger su patrimonio natural. Existe evidencia de las culturas prehispánicas que indica que se realizaban acciones de conservación a través de la creación de jardines botánicos y zoológicos, pero de manera formal se da inicio con el esquema tradicional de "parque nacional" tomado del modelo norteamericano de principios del siglo XX, con el establecimiento del Parque Nacional Desierto de los Leones en 1917. Posteriormente a finales de los años setenta se incorpora la dimensión humana en los esquemas tradicionales de manejo de los espacios protegidos. Ello se concreta con las reservas de la biosfera MAB-UNESCO, junto con el llamado "modelo mexicano de reserva" en 1983.

Este último modelo considera que las áreas protegidas son regiones pobladas del territorio, donde los habitantes tienen una relación estrecha con sus recursos y la forma que tiene para hacer uso de ellos. Por lo tanto es indispensable que los habitantes sean tomados como actores clave en el manejo de las mismas, a través de la participación local y regional (Ipenza, 2008; Halffter y Ezcurra, 1989; Halffter, 2011).

Es así que en la actualidad las áreas protegidas se han convertido en el instrumento regulatorio más acotado que se aplica en el territorio mexicano en materia de protección de los ecosistemas, respaldado con sus propias reglas y normas para el uso de los recursos naturales (Quadri de la Torre, 2006).

En México existe un total de 174 áreas protegidas de carácter federal. Del total, 41 son reservas de la biosfera reconocidas dentro del programa MAB-UNESCO (Elbers, 2011). Estas reservas, de gran importancia ecológica, reconocen los usos y costumbres tradicionales de las comunidades indígenas y campesinas locales. El esquema respeta la tenencia de la tierra y no supone compromisos de adquisición o expropiación de tierras, ni la reubicación de habitantes, lo que hace necesario que se integren a su manejo y administración, particularmente en la resolución de conflictos socio-ambientales muy diversos, como la tenencia de la tierra, la marginación social y la degradación de los ecosistemas.

La política ambiental de áreas naturales protegidas en Perú

Perú posee una gran complejidad fisiográfica e importante riqueza paisajística, que alberga una enorme diversidad, tanto biológica como cultural. Aproximadamente el 60 % de su territorio es amazónico, el 30% se extiende en la Cordillera de los Andes y el 10 % restante corresponde a la costa árida y desértica, en casi toda su extensión. Estas características lo convierten en uno de 17 países megadiversos del mundo.

La población de Perú es de aproximadamente 29 millones de habitantes, con un 60 % concentrado en la zona de costa, de los cuales alrededor de 8,5 millones se concentran en la ciudad de Lima, capital de la República. Esta concentración se debe en gran medida a los altos costos que resulta la creación de vías de comunicación y transporte, que dificultan la articulación del territorio, con un efecto significativo sobre la cohesión social, la dotación de servicios y el desarrollo de las comunidades al interior (SINANPE, 2007).

Por esta razón, el papel de las políticas públicas en fundamental para el desarrollo de la nación. Las agendas vinculadas al desarrollo social y económico en la actualidad deben estar articuladas con una base sustentable, donde el manejo y conservación de los ecosistemas sean el eje detonador del bienestar social. Es entonces que el papel de las áreas naturales protegidas toma relevancia para salvaguardar la riqueza biológica y cultural que contiene el territorio de la nación. En Perú estas iniciativas se inician en 1963, cuando se creó el Servicio Forestal y de Caza, a cargo del Ministerio de Agricultura, primera institución pública encargada de preservar los principales ecosistemas del país (SINANPE, 2007).

En marzo de 1990 se constituyó oficialmente el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SINANPE), comprendiendo todas las categorías de áreas naturales protegidas de alcance nacional, establecidas por el sector Agricultura. En 1992, se crea el Fondo de Promoción de las Áreas Naturales Protegidas del Perú (PROFONANPE), institución encargada de administrar el fondo nacional para las áreas protegidas del Estado (FONANPE), fideicomiso intangible, establecido para atender costos recurrentes de las áreas naturales protegidas.

En 1997 se promulga la Ley de Áreas Naturales Protegidas. En su el Artículo 6 se señala que en la gestión de las áreas naturales protegidas del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado, se integran las instituciones públicas del gobierno central, gobiernos descentralizados a nivel regional y municipalidades, instituciones privadas y poblaciones locales. En abril de 1999, se promulga la Estrategia Nacional para las Áreas Naturales Protegidas - Plan Director, que da un paso fundamental en el ordenamiento de la planificación y gestión del sistema nacional. A la fecha en Perú existe una cobertura de 19 562 085 ha de superficie protegida de carácter nacional, 2 405 559 ha de carácter regional y 196 435 ha de carácter privado, que en su conjunto suman el 16,9 % del territorio nacional, con un total de 75 áreas protegidas de carácter nacional, 15 de carácter regional y 50 de carácter privado en el país.

Comparación entre México y Perú respecto a sus áreas protegidas

A continuación se presentan dos cuadros (Cuadros 1 y 2) comparativos de los conceptos y diferentes categorías de áreas protegidas en México y Perú, a partir de los postulados de la UICN y de la UNESCO.

Cuadro 1. Comparativo de los diferentes conceptos de las Áreas Naturales Protegidas entre UICN, México, Perú y MAB-UNESCO
UICNMÉXICOPERÚMAB-UNESCO
"Un espacio geográfico claramente definido, reconocido, dedicado y gestionado, mediante medios legales u otros tipos de medios eficaces para conseguir la conservación a largo plazo de la naturaleza y de sus servicios ecosistémicos y sus valores culturales asociados".
(Elbers, 2011)
"Las zonas del territorio nacional y aquéllas sobre las que la Nación ejerce soberanía y jurisdicción, en las que los ambientes originales no han sido significativamente alterados por la actividad del ser humano, o que requieren ser preservadas y restauradas".
(Diario Oficial de la Federación, 2003)
"Los espacios continentales y/o marinos del territorio nacional reconocidos, establecidos y protegidos legalmente por el Estado como tales, debido a su importancia para la conservación de la diversidad biológica y demás valores asociados de interés cultural, paisajístico y científico, así como por su contribución al desarrollo sostenible del país".
(Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas de Perú, 2001)
"Áreas del territorio con ecosistemas terrestres o marinos que son reconocidos internacionalmente dentro del Programa hombre y biosfera de la UNESCO". " Además de tener una protección estricta, se designan y promueven porque demuestran el balance que existe entre las relaciones de la gente y la naturaleza"
(World Network of Biosphere Reserves, 2010).
Fuente: Elaboración propia

En el Cuadro 1 se puede observar que para la normatividad mexicana las áreas protegidas son espacios geográficos representativos, poco alterados y/o que requieran ser preservados y restaurados. En el caso de Perú queda claramente explícito que además de su importancia biológica, las áreas protegidas involucran valores culturales y una tendencia al desarrollo sostenible del país. Además, la ley mexicana original es de 1988 (modificada el 2003) y la peruana de 2001, por lo cual es evidente que cuando se formulo la primera aún existía una tendencia marcada al esquema de "parque nacional", con una visión proteccionista, mientras que en Perú ya queda integrado el concepto de desarrollo sustentable, que en los últimos veinte años ha marcado las pautas a seguir para muchos países.

En el Cuadro 2 se aprecia específicamente cuáles son las categorías de manejo que existen en el cada país y cuáles son sus coincidencias.

Cuadro 2. Comparativo de las diferentes categorías de protección de las áreas naturales protegidas entre UICN, MAB-UNESCO, México y Perú
UICNMÉXICOPERÚ
Ia. Reserva Natural Estricta:Reservas de la Biosfera (Solo en Zonas Núcleo)  
Ib. Área Natural Silvestre  
II. Parque NacionalParque NacionalParque Nacional
III. Monumento NaturalMonumento Natural
Santuario Natural
Santuario Nacional
Santuarios Histórico*
IV. Área de Manejo de Hábitat / EspeciesÁrea de Protección de Flora y FaunaRefugio de Vida Silvestre
V. Paisaje Terrestre y Marino ProtegidoParque Nacional Santuario Histórico
Reserva Paisajística
VI. Área Protegida con Recursos Manejados: Área de Protección de Flora y Fauna
Área de Protección de Recursos Naturales
Reservas de la Biosfera (Solo en Zona de Amortiguamiento)
Reservas Nacionales
Reservas Comunales
Bosques de Protección
Coto de Caza**
MAB-UNESCO
Reservas de la Biosfera
41 Reservas de la Biosfera (Pueden o no ser reconocidas por la UNESCO. La categoría está incorporadas en el marco normativo nacional) Reserva de Biosfera del Noroeste (Parque Nacional Cerros de Amotape, Reserva Nacional y Coto de Caza)
Reserva de Biosfera de Huascarán (Parque Nacional)
Reserva de Biosfera del Manu (Parque Nacional)
Reserva de Biosfera Oxapampa-Asháninka-Yanesha
(Parque Nacional, Bosque de Protección, Reserva Comunal
Categorías II y VI de la UICN
Fuente: Elaboración propia

* Los Santuarios Históricos en México no pertenecen al sistema nacional de áreas protegidas. Estos dependen del Instituto Nacional de Antropología e Historia y la Secretaria de Cultura.

** En México los cotos de caza no se consideran áreas protegidas. Estas pertenecen a una categoría diferente de manejo llamada Unidades de Manejo de Vida Silvestre y están regidas por la Ley General de Vida Silvestre.

Conclusiones

A través de los años se ha podido apreciar la forma en que las teorías del desarrollo sustentable han impactado en el proceso de estructurar la normatividad ambiental en los países, particularmente en los de América Latina. Esto resulta importante de conocer a la hora de entender porqué en unos países el esquema de administración de las áreas protegidas es más exitoso y eficaz que en otros.

En el caso de México, un país de los más poblados del mundo, el esquema de administración de las áreas protegidas está fuertemente ligado a la dimensión social, dado que dentro de los espacios protegidos existen propietarios y población al interior. Por otro lado, en Perú pareciera prevalecer la operación y administración de áreas protegidas muy ligada a las categorías de la UICN, dado que en la mayoría de sus áreas no existe población al interior.

Sin embargo se puede afirmar que el tema de la protección estatal de la naturaleza en ambos países resulta insuficiente. México posee un 12.5% del territorio bajo protección federal y Perú un 16.91% de territorio protegido. Esto no resulta suficiente si se considera que ambos países son megadiversos. De ahí la importancia de desarrollar una política ambiental en países donde la economía está basada en el aprovechamiento de los recursos naturales, que hace necesario articular la conservación con el desarrollo y bienestar de la población local. De lo contrario se corre el riesgo de caer en omisiones y dejar en un estado de vulnerabilidad al patrimonio natural de los países, que en ocasiones son la causa que origina conflictos ambientales por defensa del recurso natural y el territorio.

Bibliografía citada

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