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Gestión costera integrada en Chile: transitando hacia la gobernanza costera y las buenas prácticas de manejo del borde marino costero.

INTRODUCCION

El desarrollo económico y social de Chile, así como su patrimonio ambiental y cultural, ha estado desde siempre ligado al mar. Las comunidades costeras que viven a lo largo del litoral, han dependido por generaciones del uso de recursos naturales, constituyéndose en la base de su subsistencia.

A modo de integrar en forma coherente la tierra con el medio oceánico, se ha definido como Borde Costero (BC) del Litoral, “aquella franja de territorio que comprende los terrenos de playa fiscales situados en el litoral, la playa, las bahías, golfos, estrechos y canales interiores, y el mar territorial de la República, que se encuentran sujetos al control, fiscalización y supervigilancia del Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaria de Marina”(Ministerio de Defensa Nacional, 1994). Por tanto, las playas y las aguas del mar son bienes nacionales de uso público y, por ende, los espacios que ellas abarcan son de libre acceso para la población, derecho que debe ser garantizado por el Estado.

Sin embargo, el Estado puede restringir el uso en caso de ser necesario y resguardar o reservar para intereses estratégicos de la nación. Para tal efecto, en 1994 se promulgó la Política Nacional de Uso del Borde Costero del Litoral de la República de Chile (PNUBC), cuyo objetivo fundamental es asegurar la conservación de los recursos costeros y la regulación de los diferentes usos y actividades que allí se realizan, para mitigar y prevenir conflictos de uso. Se busca un ordenamiento territorial acorde con la realidad nacional, permitiendo su explotación noble, racional e inteligente en beneficio de generaciones futuras, pero también el fomento de la descentralización. De esta forma, el proceso de zonificación, se traduce en un ejercicio regional de definición participativa de usos preferentes amplios. Sin embargo, también confiere un traspaso parcial del poder de decisión al ámbito local, por medio de la microzonificación comunal, la que finalmente puede orientar políticas públicas en materias tales como infraestructura, apoyo social y actividades productivas.

La zonificación se constituye en un instrumento de gestión territorial regional y comunal, que genera procesos virtuosos y condiciones favorables a la inversión. Proporciona estabilidad y certeza respecto del uso sustentable de los espacios costeros, en un escenario amplio de potencial desarrollo acorde con los intereses prácticos. Como asegura Fraga et al. (2007) “enfoques más incluyentes como los descritos, que acercan a gobernantes y gobernados en la toma de decisiones, requieren forzosamente trasladar parte del proceso de toma de decisiones a los niveles locales, pero siempre regido bajo los preceptos de las normas y políticas nacionales, que garanticen que los intereses de la nación deben anteponerse a los intereses locales. Gobernar consiste hoy en crear interdependencia entre los actores públicos y privados, políticos y civiles de una sociedad en un proceso que va otorgando decisiones locales respecto del uso y desarrollo del borde costero”.

No obstante, ya transcurridas más de una década, en sólo tres regiones de Chile se ha terminado la primera fase del proceso de ordenamiento territorial y la macrozonificación (Bio – Bio, Coquimbo y Aysen) y están en trámite las de los Lagos y del Libertador Bernardo O’Higgins. Tal actividad no ha sido una tarea fácil. Se ha requerido de habilidades para priorizar, validar y consensuar las múltiples actividades e intereses que se desarrollan en el borde costero, de manera participativa e informada.

LA GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA EN EL BORDE COSTERO

Las zonas marino - costeras son espacios de gran fragilidad y productividad, cada vez más poblados y con intereses diversos. La mayoría de las veces existen intereses opuestos entre la conservación y el desarrollo y donde se requiere de procesos de involucramiento de actores locales, de la participación responsable de la sociedad organizada, y de la descentralización hacia las autoridades locales. Actualmente, la participación de Municipios en la Administración del Borde Costero Nacional se establece1 en tres aspectos relevantes: i) en la tramitación de solicitudes de derechos de concesiones marítimas, ii) en la administración del borde costero de sectores urbanos correspondientes a los balnearios y iii) en el proceso de zonificación regional, de responsabilidad del Gobierno Regional.

Figura 1. Pescadores del Sindicato Gente de Mar de Chaular, Ancud, Chile. Actividad de seguimiento de sus áreas de manejo, por medio de la medición de talla y peso de especies principales como el loco (Concholepas concholepas)

Para enfrentar la gestión de la Microzonificación del Borde Costero Comunal, se asume a la Municipalidad con el rol conductor. Y a este nivel, el concepto de gobernanza surge como una estrategia para la gobernabilidad. La Real Academia de la Lengua Española define a la gobernabilidad como la cualidad de lo gobernable. La gobernanza la define como el arte o manera de gobernar (estrategias) para el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, y para el sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía. Se trata por consiguiente de dos conceptos que no son excluyentes, pero que no se pueden utilizar como sinónimos.

El espacio de la gobernabilidad y de la gobernanza es el de las políticas públicas, tal como lo indica Caille et al. (2007). Una y otra tocan, por tanto, todas las instituciones y prácticas de interés social de un país. Ochoa y Olsen (2007) agregan, que la gobernabilidad, designa la capacidad de una sociedad de establecer el carácter y el sentido de los cambios que espera. La gobernanza, mencionan los autores, designa la capacidad operativa de construir y manejar los mecanismos y prácticas que aportan y sostienen los procesos hacia los resultados esperados. Aunque gobernabilidad y gobernanza se soportan y alimentan mutuamente, muestran en su constitución y funcionamiento las fisuras y tensiones que mueven a la sociedad. Los mismos autores, señalan que una derivación práctica de lo enunciado sobre gobernabilidad y gobernanza es que los usos sostenibles de los ecosistemas requieren del compromiso constante de los actores del gobierno, la empresa y la sociedad civil. Ello, con la visión de desarrollo establecida por la sociedad (base de la gobernabilidad), el desarrollo y uso de mecanismos de balance y control en la participación de los tres actores, y con buena ciencia y buen conocimiento para volver compatibles los intereses de corto y largo plazo.

Por tanto, cualquier ejercicio de gobernanza se deberá basar inicialmente en el involucramiento o representación de todos los actores interesados, con transparencia y apertura en la toma de decisiones, y con acceso a información y justicia (comunicación certera, efectiva y abierta). También la gobernanza requiere de principios adaptativos (aprender de los errores y corregirlos), de coherencia (un enfoque consistente y multidisciplinario), de subsidiaridad (las decisiones se toman al nivel más bajo que sea apropiado), y de respeto por los derechos humanos (calidad de vida). La gobernanza, además, se debe basar en la responsabilidad frente a terceros (por los resultados en lo económico, social y ambiental) y en la aplicación de normas legales de manera imparcial, transparente y consistente, a todos los niveles (ver también Rivas, 2006).

LAS INSTANCIAS LOCALES

En Chile son pocos los alcaldes y directivos que han desarrollado una gestión ambiental participativa, incorporando a los ciudadanos como agentes co-responsables de la gestión del desarrollo comunal en general, y del borde costero en particular. Al parecer, las anquilosadas formas de entender la gestión y la relación con la sociedad civil, no han permitido dimensionar la relevancia de un modelo de gestión pública participativa e inclusiva, a pesar de los beneficios que esto conlleva. La inclusión garantiza el diseño de programas e instrumentos a la medida de los habitantes de cada territorio, generando autonomía en las decisiones y legitimidad al gobierno local, es decir propiciando a una base de gobernabilidad.

La creación en Chile de Áreas Marinas y Costeras Protegidas de Múltiple Uso (CONAMA, 2006), ha constituido un paso importante, desde la institucionalidad pública, para la concreción de políticas de descentralización en el borde marino – costero. Su implementación constituye un proceso aún en curso, que ha mostrado grandes brechas que funcionan como barreras en la gestión, como consecuencia de las características de los territorios, sus actores y sus prioridades. La incorporación de los municipios ha demostrado ser relevante, ya que valida y asegura la sustentabilidad de la gestión costera local. Al respecto aquí se entiende “gestión” como el conjunto de acciones, actividades y medidas que generen las condiciones propicias y necesarias para que los objetivos acordados en un plan de ordenamiento costero se materialicen con éxito. Ello implica que quien gestiona no necesariamente ejecuta proyectos o inversiones, que “materializan” lo planificado, sino que atrae inversiones, las coordina y orienta en función de objetivos planeados. Lo anterior supone, una mayor capacidad técnica que financiera, así como poder político suficiente para ejercer labores tan complejas como de coordinar el accionar de diversos organismos del Estado, o a estos con iniciativas privadas. Se trata, ante todo, de liderar un proceso complejo y dinámico, con presencia de numerosos actores interesados.

Como comenta Haefner (2007) “la municipalización, como transferencia de responsabilidades de ámbitos nacionales a otros de tipo local, provincial o municipal, no implicó necesariamente un empoderamiento de los gobiernos y de las sociedades civiles que les permitan tener una mayor capacidad de control sobre los procesos que se construyen en sus territorios. A ello hay que agregar que en no pocos países la descentralización ha quedado vinculada a las transferencias de responsabilidades cada vez más complejas y crecientes, sin su contrapartida en términos de financiamiento y competencias”.

El municipio es la forma organizativa del Estado más cercana al desarrollo local y del borde costero, tanto a sus repercusiones positivas como negativas. Debe convivir, lo quiera o no, con los conflictos, que se generan a partir de múltiples intereses y usos. Debe hacer frente a impactos ambientales y sociales de actividades inadecuadamente emplazadas y responder a la demanda por oportunidades de inversión y empleo. Sin embargo, la organización y estilo de funcionamiento y prácticas de los municipios, no son adecuados para enfrentar un desafío tan complejo como el que se enfrenta. Al respecto, Schlotfeldt (2000) señala que: “no obstante que casi un tercio de los municipios del país son costeros (continentales y/o marinos), son prácticamente inexistentes los estudios que permitan orientar los desafíos que involucra la complejidad de la gestión de costas. Resulta obvia la recomendación de efectuar estudios que evalúen las particularidades de la gestión municipal costera”.

En Latinoamérica hay avances importantes en esta mirada desde lo local, con desarrollo de modelos de gestión ambiental municipal (FAN, 2010; GTZ, 2010) y ejemplos notables de alianzas municipales en pos de la gestión costera (León, et al.,2008), todos entregando elementos claves para ser evaluados al contexto chileno.

CONCLUSIONES

El reciente terremoto y maremoto acontecido en febrero del 2010 en la costa centro – sur de Chile, el quinto más grande del mundo, dejó de manifiesto la gran fragilidad de las comunidades costeras y su gran brecha económica y social. Lo que quedó en evidencia, es la necesidad de un urgente proceso de reingeniería del capital social de estas comunidades y su gobierno local, en pos de una gestión ambiental más eficiente, descentralizada, integral y participativa (FAN, 2010). Conjuntamente, la Evaluación de los Ecosistemas del Milenio (PNUMA, 2005), que auditó el estado de los servicios ambientales, entre ellos los aportados por los sistemas marinos, demostró que para que se evite el colapso de los mismos a corto plazo, debe haber urgentemente un cambio en su gestión.

Entonces la invitación es a mirar de forma innovadora una nueva forma de gestión ambiental municipal, que fortalezca la gobernanza costera, incorporando en su planificación y gestión política, la conservación de la biodiversidad de sus territorios, como base para su desarrollo, a través de prácticas y acuerdos inclusivos para los actores locales.

NOTAS

1 Extracto de Normativa sobre la Administración del Borde Costero para Municipalidades en el Litoral. Ministerio de Defensa Nacional. Subsecretaría de Marina. 2010. Su participación en el proceso de Zonificación del Borde Costero. 28p.

BIBLIOGRAFIA CITADA

Caille, G., Ochoa, E. y Olsen, S. 2007. Para mejorar la gobernabilidad sobre los cambios en los ecosistemas costeros de Latinoamérica. Páginas 13 – 32. En: Ocho Caminos par la integración inter – territorial latinoamericana. Fundación AVINA, Bogotá, Colombia, 127 p.

CONAMA. Comisión Nacional del Medio Ambiente de Chile. 2006. Conservación de la biodiversidad a lo largo de la costa chilena. Proyecto GEF-Marino. Ocho Libros Editores. Santiago, Chile. 182 p.

FAN (Fundación Amigos de la Naturaleza). 2010. Modelo de Gestión Ambiental Municipal. FAN – Bolivia. 28 p.

Fraga, J.,Villalobos, G.J., Doyon, S. y García, A. (Coordinadores). 2008. Descentralización y manejo ambiental. Gobernanza Costera en México. Centro Internacional de Investigadores para el Desarrollo. Ciudad de México, México. 341 p.

GTZ (Cooperación Técnica Alemana). 2010. Áreas de conservación municipal: una oportunidad para la conservación de la biodiversidad y el desarrollo local. Reflexiones y experiencias desde América Latina. Brasilia, Brasil. 104 p.

Haefner, C. 2007. Descentralización y modernización de los gobiernos locales: “Buen Gobierno” para un desarrollo participativo e incluyente, en Gobernabilidad y Gestión Educativa. Secretaría de Educación Pública (SEP). Páginas 40 – 54. Ciudad de México, México.

León, C., Sosa, J. y Graf, S. 2008. Alianzas intermunicipales en México: alternativas y ejemplos para la descentralización. En: Fraga, J., Villalobos, G.J., Doyon, S. y García, A. (Coordinadores). 2008. Descentralización y manejo ambiental. Gobernanza Costera en México. Páginas 91-120. Centro Internacional de Investigadores para el Desarrollo. Ciudad de México, México. 341 p.

Ministerio de Defensa Nacional. 1994. Política Nacional de Uso del Borde Costero del Litoral de la República” (PNUBC). D.S. Nº 475.

Ochoa, E. y Olsen, S. 2007. Elementos para preparar una línea de base de gobernabilidad. Páginas 9 – 11. Taller Regional sobre Humedales Costeros Patagónicos, Argentina, 60 p.

PNUMA. 2005. Evaluación de los Ecosistemas del Milenio. Informe de Síntesis – Borrador Final de “Strengthening Capacity to Manage Ecosystems Sustainability for Human Well-Being”. 39 p.

Rivas, A. (comp.). 2006. Gobernanza de los Sistemas Nacionales de Áreas Protegidas en los Andes Tropicales: Diagnóstico regional y análisis comparativo. UICN, Quito, Ecuador. 71 p.

Schlotfeldt, C. 2000. Consideraciones metodológicas y conceptuales para el ordenamiento costero. Página 50. En: Arenas, F. y Cáceres, G. (Eds). Ordenamiento del territorio en Chile: desafíos y urgencias para el tercer milenio. C.I.P. – Pontificia Universidad Católica de Chile, citado en Gestión Comunal Costera. Una Guía de Orientación. Ordenamiento Territorial de la Zona Costera de la Región del Bío Bío. Proyecto de Cooperación Técnica Chileno-Alemana.