Descarga

Tamaño total de la descarga:
68 Kb.
Autor
  • Carlos Castaño-Uribe
    Ex Director General de la Administración Especial de Parques Nacionales Naturales de Colombia, Dr. en Antropología (Universidad Complutense de Madrid) y Ex Coordinador de la REDPARQUES 1987-1992
 
Herramientas

La descentralización de la gestión en áreas protegidas de América Latina: un reto ineludible con la conservación del patrimonio y la ampliación de las oportunidades

INTRODUCCIÓN

Descentralizar puede ser un aspecto de la gestión que se presta a muchas interpretaciones en términos de manejo y administración de las áreas protegidas y, particularmente, de los parques nacionales. La REDPARQUES, en el marco de las actividades y prioridades de su Plan de Acción 2004-2005, con el apoyo de la FAO y el Organismo Autónomo Parques de España, realizó una serie de actividades a fin de evaluar el estado del arte de este tema en la Región. Entre las actividades realizadas para analizar, caracterizar y proponer políticas sobre este aspecto, se incluyó, según la definición de procedimientos para temas de reflexión de la Red desde hace mas de 25 años, la elaboración de un documento diagnóstico de evaluación, la realización de un taller de expertos de la Red, la realización de un foro electrónico de discusión regional y, sobre la base de lo anterior, una serie de publicaciones como las memorias de los eventos, el documento técnico final y un manual de capacitación en materia de descentralización (FAO, 2003; FAO, 2005a; FAO, 2005b; FAO, 2006).

El presente artículo es una breve síntesis de los contenidos más relevantes de esta interesante discusión y la definición de las directrices resultantes, puesto que este aspecto parece ser una tendencia imparable e inatacable en todas partes de la Región y del mundo. La pregunta para muchos servicios de áreas protegidas y expertos de la Región es: ¿Puede ser la descentralización algo bueno o imprescindible para la gestión y la administración de las áreas protegidas de América Latina? ¿Cómo avanzar a un modelo que no se considere centralista y excluyente de las realidades y contextos del ordenamiento, la administración pública y la gestión del patrimonio natural y cultural, que debe ser protegido como uno de los intereses más importantes de la nacionalidad y la terretorialidad de los pueblos?

EL CONCEPTO DE LOS SISTEMAS NACIONALES DE ÁREAS PROTEGIDAS Y EL ROL DE LA DESCENTRALIZACIÓN

La gestión de las áreas protegidas en América Latina se ha vuelto en un creciente desafío en la Región, pues muchos países están en proceso de creación de los sistemas naciones, que comprenden áreas protegidas (categorías) más allá de los conocidos parques nacionales. Ello involucra incorporar la administración de otras instituciones diferentes a las instituciones nacionales y/o aquellas centralizadas de gobierno. El proceso ha generado una ampliación destacada de los actores y las categorías de manejo, que adelantan la gestion y la planificación de espacios protegidos para la conservación de la biodiversidad. Esto incluso ha generado procesos de integración en forma coordinada y participativa, incluyendo aspectos de capacitación e intercambio de conocimientos y técnicas de manejo.

Este cambio no sólo ha implicado aspectos de descentralización administrativa, sino también cambios de visión y enfoque adaptando la institucionalidad para modernizar el proceso de toma de decisiones y compartiéndolo con otros niveles de gobernanza, como son los estados, provincias, municipalidades, las organizaciones no gubernamentales y los actores privados, según el caso. El término “Descentralización” empezó a ser usado para hacer referencia a una variedad de procesos de diversificación de la administración y el manejo.

Algunos de los criterios más usados en la literatura actual incluyen los esquemas de desconcentración, delegación y co-manejo (Robot, 2002; Borrini-Feyerabend et al., 2000). No obstante, las modalidades, el alcance y los resultados difieren notablemente en la Región. Ello implica una especial consideración sobre la diversidad de tipos de gobernanza de las áreas protegidas en la Región, así como los diferentes tipos de gestión que se están utilizando al momento de las definiciones políticas. Algunas definiciones de descentralización son las siguientes (Robot, 2002; Borrini-Feyerabend et al, 2000): 

  • Descentralización: cuando el gobierno central formalmente entrega poderes a actores e instituciones de un nivel más bajo en la jerarquía orgánica, político-administrativa y territorial del Estado.

  • Descentralización política: los poderes y recursos son transferidos a autoridades representativas de menor jerarquía dentro del sector público, a fin de lograr que las poblaciones locales incrementen la participación pública en la toma de decisiones a nivel local.

  • Desconcentración: los poderes son delegados a ramas locales de la autoridad central. Estas ramas son consideradas extensiones administrativas locales del Estado central.

  • Delegación: las funciones públicas son transferidas de la autoridad gubernamental central a otra entidad gubernamental de nivel más bajo o a otros actores no gubernamentales o privados (corporaciones, asociaciones y ONGs, entre otros).

  • Co-manejo: dos o más actores institucionales o sociales negocian, definen y garantizan entre ellos una repartición de las funciones de manejo, derechos y responsabilidades para la administración o el manejo de un territorio, recursos naturales o un área protegida.

El análisis de la descentralización considera aspectos tales como la gobernanza y descentralización por entidades públicas estatales/provinciales o locales/municipales; la co-gestión con comunidades locales y otros interesados; la delegación o el co-manejo a los territorios de comunidades indígenas o tradicionales; las áreas protegidas administradas por entidades del sector privado con arreglo a contratos a largo plazo o directamente en virtud de títulos de propiedad privada sobre las mismas.

En todos los casos la gobernanza y la descentralización han sido dos elementos indisolubles en las nuevas tendencias de gestión que se están empezando a implementar en la Región. Un análisis sobre esta correlación ha permitido entender mejor cómo se están definiendo los roles entre todas las partes facultadas para la gestión. Finalmente, el Convenio sobre la Diversidad Biológica -CDB- (Decisión V/6) y mandatos de la Conferencia de las Partes de la Convención, COP (UNEP/CBD, 2004) han respaldado la multiplicidad de tipos de gobernanza y reconocen el carácter central de los factores sociales, culturales, económicos e institucionales que debe considerarse para promover la conservación. Ello ha llevado a que recomienden la descentralización de la gestión en el nivel apropiado más bajo y la participación de los interesados directos en las iniciativas de conservación, incluida como un elemento estratégico del enfoque ecosistémico (UICN, 2003).

DEFINICIÓN DE UN MARCO DE LINEAMIENTOS Y POLÍTICAS GENERALES PARA LA REGIÓN

Durante el Taller Técnico de Descentralización, realizado en Cartagena, Colombia a finales del 2005 por parte de REDPARQUES, se definieron los criterios que deberían considerarse para los procesos de administración y manejo en esta materia, basados en las siguientes tendencias en la Región en los últimos años (1997-2005): 

  • Mayor participación de actores en la toma de decisiones en el manejo y administración de áreas protegidas. 
  • Reconocimiento de los territorios indígenas y comunidades en regiones prioritarias para la conservación. Formación, creación y fortalecimiento de algunos tipos de categorías de manejo con participación directa de la gente involucrada en las áreas protegidas. 
  • Pago por servicios ambientales en las áreas protegidas públicas. 
  • Valoración económica de los servicios ambientales que procuran las áreas protegidas.
  • Incidencia en la creación de áreas protegidas marinas.
  • Fortalecimiento del seguimiento de métodos de medición de efectividad en el manejo y la administración de áreas protegidas. 
  • Redefinición del rol de las áreas protegidas en la Región.
  • Incremento en la generación de capacidades para la gestión de recursos en áreas protegidas descentralizadas.
  • Incremento y fortalecimiento de los mecanismos de conectividad entre áreas protegidas.
  • Incremento de una visión integradora en la administración y manejo de las áreas protegidas.

En el ámbito de discusión conceptual e institucional respecto de lo que se debería considerar en la Región para una definición de la descentralización, se indicaron los siguientes argumentos, que permitirán aproximarse a los requerimientos de política en cada país:

  • La descentralización debe ser un proceso mediante el cual el gobierno central traspase formalmente algunas de sus funciones, atribuciones y competencias a otras instituciones del Estado en los diferentes niveles jerárquicos (regional y/o local) o a organizaciones legalmente constituidas, a fin de hacer más eficiente el cumplimiento de sus políticas en materia de áreas protegidas.
  • El gobierno central formalmente entrega poderes (deberes y derechos) a actores e instituciones públicas de un nivel más bajo en la jerarquía orgánica, político – administrativa y territorial del Estado. El gobierno central puede trasladar poder a otros actores públicos para la declaración, manejo y control de ciertos tipos de áreas protegidas. Lo “público” debe ser entendido como aquello que corresponde a órganos del Estado en diferentes niveles: nacional, regional y local. Se pueden encontrar autoridades públicas territoriales, ambientales o administrativas.
  • La descentralización, en su sentido más amplio, debe tener en cuenta la participación social en conservación. El poder contempla deberes, funciones, atribuciones y por tanto está en el marco de competencias y jurisdicción de cada actor.
  • No se descentraliza, en lo estricto, a actores privados. La finalidad de la descentralización es brindar participación de otros niveles (regional y local) en el tema de áreas protegidas. La descentralización no debe verse como un mandato sino como uno de los mecanismos que es posible usar en un marco de participación mucho más amplio. Esto debe verse como facultativo en cada país y sólo procurando optimizar la gestión y el desarrollo de sus propias responsabilidades.
  • Las alianzas de cooperación entre los diferentes actores (públicos o privados o comunitarios), tales como convenios, acuerdos, contratos, concesiones, entre otros, son herramientas apropiadas para la descentralización. Estos mecanismos deben plantear objetivos claros de trabajo de los diferentes actores y dependiendo de las particularidades de cada tema o país pueden o no comprometerse los insumos técnicos o financieros que se requieran para su logro. En este sentido se dispone de herramientas como los “convenios marco de cooperación”. Una vez realizada una alianza con un propósito específico, se define un plan de acción para el logro de los objetivos planteados. Cuando se trate de una alianza para apoyar el manejo de un área protegida en particular, el plan de acción deberá articularse al plan de manejo de la misma (cuando exista).
  • El proceso de planificación e implementación de los planes de trabajo a nivel nacional debe reconocer los procesos de conservación existentes, en el marco de los lineamientos de política de cada país, adecuar lo que se requiera y continuar con los desarrollos y los temas faltantes.
  • Un modelo de descentralización debe permitir integrar, dar coherencia y coordinar esfuerzos de conservación de áreas protegidas en búsqueda de eficiencia y eficacia en la administración, el manejo y la gestión entre diferentes actores institucionales y la sociedad civil.
  • Cualquier mecanismo que implemente la organización central responsable de las áreas protegidas, que promueva el nivel de participación de diferentes actores e instituciones en los diversos niveles (central, regional y local), deberá tener el propósito de aumentar la eficacia y eficiencia en la gestión de las áreas protegidas para la conservación de la diversidad biológica y para contribuir al desarrollo sostenible de cada país. Los mecanismos posibles para lograr la descentralización (en su sentido más estricto) deberán basarse en alianzas con diversos actores, delegaciones, desconcentración, administración compartida, convenios, contratos y otros instrumentos que puedan cumplir con este cometido.

Para que cada país fortalezca o re-direccione la gestión de su sistema nacional de áreas protegidas, de acuerdo con sus propios requerimientos y competencias, deberá considerar una serie de lineamientos de política que orienten y faciliten la comprensión de los procesos de descentralización y su conveniencia en la aplicación. Estos lineamientos se organizan en cuatro componentes que se consideran de extrema importancia: institucional, técnico, financiero y de participación.

Lineamientos institucionales de la política

El componente institucional deberá desarrollar una gestión eficaz de las áreas protegidas, en un marco democrático, participativo, descentralizado y coordinado a todos los niveles. Ello permite asegurar la conservación de la biodiversidad, bienes y servicios ambientales y valores culturales asociados, así como contribuir al desarrollo humano sostenible del país y la aplicación del enfoque ecosistémico. Es necesario incorporar como política de Estado el modelo de gestión descentralizado de áreas protegidas como un mecanismo de participación en la administración y manejo y lograr que la descentralización vaya acompañada de los respectivos instrumentos técnicos y administrativos de las áreas protegidas (planes de manejo, planes de uso y aprovechamiento). También resulta indispensable integrar el modelo del sistema de áreas protegidas en los debidos procesos de planificación nacional, regional, local e intersectorial.

Así las áreas protegidas podrán responder a los requerimientos de concertación y considerar la incorporación de mecanismos para el manejo descentralizado en los planes estratégicos de los sistemas nacionales. Los países representados en REDPARQUES han considerado que la organización y estructura de las instituciones que administran las áreas protegidas deben articular la diversidad de actores con jerarquías y mandatos diferentes. De esta forma la autoridad nacional en materia de áreas protegidas podrá cumplir la función de coordinar y supervisar el proceso de descentralización, que tiende a fortalecer las capacidades de las instituciones, permitiendo la participación activa a las demás instancias con las cuales interactúa. Entre los aspectos a considerar y priorizar para fortalecer los procesos de descentralización es la cooperación horizontal.

En tal sentido, se debe establecer una instancia de comunicación, coordinación, colaboración y asesoría para la adecuada transición desde una situación centralizada hacia la descentralización, donde además se fomente el intercambio de experiencias y conocimiento con miras a mejorar la capacidad de los organismos e instituciones involucradas en el proceso. En el desarrollo de la descentralización se deben definir, además, claramente los roles, funciones y responsabilidades de los diferentes niveles establecidos para la gestión gubernamental en las áreas protegidas. Respecto a los lineamientos estratégicos para la supervisión y evaluación del proceso, se deben desarrollar y adoptar el uso de herramientas uniformes para monitorear y evaluar la eficiencia de la gestión de las atribuciones, funciones y competencias que se han descentralizado. Igualmente, propiciar la divulgación de los resultados que se obtengan, con el fin de que cada parte contribuya de forma efectiva y eficiente a la consolidación de los sistemas de áreas protegidas.

Varios aspectos son críticos en los casos en que se definan esquemas de transferencia de responsabilidades del nivel central a otro nivel. Entre ellos están la eficiencia de localización de los lugares donde se van transferir las atribuciones en función de sus capacidades operativas, así como el establecimiento de mecanismos administrativos que favorezcan la rendición de cuentas y transparencia del uso de recursos. También es crítico la dotación de un marco legal que otorgue facilidades y autonomía administrativa para la promoción de la reinversión de los recursos captados para su ejercicio local, y el diseño de una estrategia de acercamiento con los escenarios y actores locales. Finalmente, todos estos lineamientos de política deben concurrir a garantizar esquemas reales y confiables de gobernanza.

Los procesos de descentralización deberán considerar, entre las diferentes modalidades de gobernanza, aquellas que procuren el empoderamiento de unidades regionales y/o locales sin menoscabo de la rectoría institucional de la gestión de áreas protegidas. Para lo anterior, es preciso que se defina el concepto de gobernanza junto con los componentes esenciales que le caracterizan, y que pueda ser de uso común por los países de la Región, sin perjuicio de las consideraciones legales inherentes a cada país.

Criterios de regionalización de los diferentes niveles de administración (nacional, subnacional o regional y local).

Los criterios de regionalización dependen fundamentalmente de los objetivos específicos de conservación de los países, tanto desde el sentido ecológico como desde el sociocultural. Los criterios de selección que se deben analizar para las diferentes escalas de aproximación para la biodiversidad (nacional, regional y local) deben ser en términos de representatividad ecosistémica, relaciones ecológicas funcionales y nivel de amenaza de las especies. El criterio más importante de selección de áreas protegidas que se debe analizar en la escala nacional es el de irremplazabilidad. En cambio, el criterio de priorización debe ser en función del nivel de amenaza de las áreas, que indica los niveles de prioridad en la actuación para la declaración de las áreas. En cuanto a los aspectos socioculturales, algunos criterios necesarios a considerar tienen que ver con las relaciones funcionales entre los actores sociales y el territorio, así como la importancia geopolítica de las áreas y de las estrategias de conservación en áreas fronterizas.

Aquí destacan los corredores biológicos transfronterizos (caso de dos o más países) o áreas de las que dependen elementos centrales del desarrollo (como la generación de energía eléctrica) y el reconocimiento de otros grupos étnicos con territorios y valores culturales que las articulan. En cuanto a aspectos institucionales, se considera importante tener en cuenta que por la necesidad del sostenimiento de las instituciones que administran las áreas protegidas en los países, existen áreas que, por su significativo aporte financiero al sistema central no deberían considerarse en los procesos de descentralización. Esto deberá evaluarse en términos de la pertinencia de mantener este tipo de situaciones.

Instrumentos de planificación

La planificación (estratégica, gerencial y operativa) se debe realizar a diferentes niveles (nacional, regional y local). Es necesario que exista una línea directa de articulación y coherencia entre estos niveles de manera que, a medida que se avanza hacia lo local, se precisen las metas en función de los lineamientos de orden superior. Estos niveles de planificación, que deben contar con instrumentos propios de trabajo, deben contemplar el tema de seguimiento y evaluación. Los diferentes procesos de estructuración y análisis de aspectos relativos a la descentralización consideran la importancia de que los países cuenten con políticas de Estado en el tema de áreas protegidas, que luego puedan traducirse en instrumentos técnicos o legales específicos en cada país.

En tal sentido, es necesario contar con herramientas de planificación de orden nacional, como lo es un “Plan Director Nacional” o “Plan Estratégico Nacional”, que enlace las prioridades de conservación con las posibilidades de avanzar en suplir los vacíos de conservación detectados. Estas herramientas de planificación definen el marco de política alrededor del cual se articulan los diferentes actores (diferentes formas de gobernanza y los criterios para hacerlo), con proyección a mediano plazo. La planificación debe además considerar ampliamente el nivel regional, para lo cual se requiere un marco de política propio donde se planteen igualmente las prioridades de trabajo. Por supuesto, este proceso debe considerar lo local (a nivel de cada área protegida), a fin de contar con instrumentos de ordenación, donde se destaca el plan de manejo como herramienta que orienta la gestión del área y además facilita ejercicios de participación en la conservación con diferentes estrategias (como es el caso del co-manejo).

Los planes operativos anuales, facilitan la programación detallada de cada área. Estos instrumentos se adoptan de diferentes maneras en cada país. En todos los niveles resulta indispensable definir instrumentos de seguimiento que permitan evaluar si se están cumpliendo o no las funciones por parte de los diferentes organismos en los que se ha descentralizado la gestión. Una estrategia es, por ejemplo, la definición de indicadores mínimos (de gestión y de impacto) que sean de uso obligatorio, o también indicadores que apunten a la evaluación de la efectividad del manejo de las áreas protegidas. Por ultimo, se considera que el rol más importante de la planificación es el tema del ordenamiento territorial. Este aspecto, conjuntamente con la gobernanza y la participación, deben ser el eje transversal de los procesos de descentralización.

La zonificación de manejo permite regular los usos de manera más precisa dentro de un área protegida. En tal sentido, las áreas protegidas deberían considerarse como determinantes del ordenamiento territorial y por tanto deben estar contempladas, en forma armónica, en los planes de ordenamiento con el resto del territorio. Así, es importante garantizar que el municipio, o la autoridad regional, incorpore o considere las orientaciones de manejo de las áreas protegidas en la formulación de sus propios planes de ordenamiento territorial. En el marco del ordenamiento territorial, la planificación de las áreas protegidas debe partir de una lectura de las dinámicas del contexto regional y el territorio en el cual se encuentran. Ello garantizará la viabilidad de sus propuestas de manejo o la necesidad de otras estrategias de conservación más allá del área misma.

Las zonas de amortiguación de las áreas protegidas son espacios de alta prioridad para armonizar la gestión del área protegida y del entorno, considerando los propósitos que se persiguen con su establecimiento (servir de barrera a las presiones y mejorar las condiciones de viabilidad de los objetivos de conservación). En este sentido los planes de ordenamiento territorial se pueden constituir en instrumentos indispensables para garantizar esta articulación efectiva.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES FINALES

La apreciación realizada por los miembros de la REDPARQUES, a través de todas las actividades efectuadas hasta la fecha, muestran tres tendencias muy claras en la Región: i) los países que han optado por la desconcentración territorial ponen énfasis en el fortalecimiento propio de las capacidades a nivel central, y a la vez abren espacios a una participación activa de actores locales dentro de las áreas protegidas, ii) los países que, además de la desconcentración sobre sus áreas nacionales, han avanzado más hacia la descentralización, dando oportunidad a la creación de otras áreas y categorías para ser administradas y manejadas por autoridades regionales y locales, y c) aquellos países que han optado por una delegación enfocada más al co-manejo, las ONGs y la sociedad civil han tenido un papel más protagónico.

Durante las reflexiones y debates, los países de la Región han recomendado que los gobiernos y la sociedad civil reconozcan la legitimidad y la importancia de una variedad de modelos de gobernanza y administración de áreas protegidas. Se considera que esto constituye un medio para ampliar la cobertura y la eficacia de la gestión, pero ante todo, privilegia el rol y las competencias del Estado para orientar estos procesos. Los diferentes modelos de gobernanza deben estar basados en la legitimidad de la ley y en los enfoques de gestión de áreas protegidas que se están dando en cada país, que posibilitará ir empleando diferentes modelos de administración para lograr los objetivos de conservación deseados.

Adicionalmente, los países admiten que la descentralización debe incorporar como dimensión de gobernanza al menos tres modalidades generales, aplicables a todas las categorías de áreas protegidas: i) la gestión gubernamental desconcentrada, ii) la gestión múltiple de actores a través de sistemas de áreas protegidas desde lo nacional a lo local (es decir, una gestión en la que participan múltiples interesados directos públicos y privados), y iii) la co-gestión, tanto pública, como privada y comunitaria. Se recomienda que las políticas de descentralización, en su sentido más amplio y estricto, incorporen actividades de investigación, evaluación y seguimiento que respalden, mejoren y evalúen la eficacia de la gestión y los atributos de buena gobernanza de las áreas protegidas. Asimismo, que se realice un análisis del tipo y grado de apoyo requerido desde el punto de vista de la compilación, análisis e intercambio de experiencias y prácticas óptimas pertinentes.

BIBLIOGRAFÍA CITADA

Borrini-Feyerabend G., Farvar T.M., Nguinguiri J.C. and Ndangang V., 2000. Co-management of Natural Resources. IUCN, Gland, Switzerland and Cambridge, UK.

FAO, 2003. Orientaciones prácticas para la definición de una estrategia regional en el marco de la Convención de Diversidad Biológica durante y después de la COP 7. Red Latinoamericana de Cooperación Técnica en Parques Nacionales, otras Áreas Protegidas, Flora y Fauna Silvestres. Documento Base de Discusión, Noviembre 2003. FAO-RLC, Santiago, Chile.

FAO, 2005 a. Descentralización de la gestión gubernamental de las áreas protegidas. Documento preliminar de trabajo para foro virtual. Agosto, 2005, Santiago, Chile.

FAO, 2005b. Descentralización o manejo gubernamental descentralizado. Informe Técnico del Taller. Diciembre 4-8, Cartagena de Indias. Agosto, 2005, FAO-RLC, Santiago, Chile.

FAO, 2006. Manual de descentralización en el manejo de las áreas protegidas en América Latina. Agosto, 2005, FAO-RLC, Santiago, Chile.

Robot, J. C. 2000. La Descentralización democrática de los recursos naturales: La institucionalización de la participación popular. World Resource Institute. Washington D.C., USA.

UNEP/CBD, 2004, Decisiones adoptadas por la Conferencia de las Partes en el Convenio sobre la Diversidad Biológica en su Séptima Reunión, UNEP/CBD/COP/7/21

UICN. 2003. El Plan de Acción de Durban. V Congreso Mundial de Parque. Durban, Sudáfrica.