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Sistema interjurisdiccional de áreas protegidas costero marinas: efectividad de manejo y línea de base para conformar el sistema

Introducción

Desde 2010, la Fundación Patagonia Natural ejecuta el Proyecto "Sistema Inter-jurisdiccional de Áreas Protegidas Costero Marinas" (SIAPCM), con financiamiento del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF), y que tiene al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como agencia de implementación.

El Proyecto se centra en ampliar la protección y contribuir a la conservación de la biodiversidad en la región costero-marina de Argentina, trabajando junto al gobierno nacional y los gobiernos de las cinco provincias con litoral marítimo, bajo un enfoque ecosistémico y en un proceso amplio de planificación del manejo de los recursos. La iniciativa abarca unos 5 000 kilómetros de costa, desde Punta Rasa (en la Provincia de Buenos Aires) hasta el Canal Beagle (en la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur), enfocando sus actividades a las áreas protegidas costeras.

El desarrollo actual en las costas de Argentina genera desafíos crecientes para un uso sustentable de los ecosistemas costeros. Las áreas protegidas ya establecidas, y la forma de manejarlas, no son suficientes frente a las presiones en aumento que esto genera: crecimiento de las ciudades e industrias, extracción y transporte de hidrocarburos, pesca y turismo.

El Proyecto facilita la adopción de nuevos estándares de calidad, articulando acciones de manejo entre las jurisdicciones y atendiendo al carácter interconectado del ecosistema del sistema costero marino, confiriendo así ventajas competitivas al país. Cumplido su primer año, el Proyecto ha hecho importantes contribuciones al manejo efectivo de las áreas protegidas, fortaleciendo los vínculos entre las jurisdicciones, capacitando a actores clave e implementando un efectivo programa de comunicación regional.

Como parte de las actividades del Proyecto se llevó a cabo un ejercicio para establecer una línea de base actualizada al año 2012, de la efectividad de manejo de las Áreas Protegidas Costero Marinas de la costa Argentina (ver Figura 1), y al mismo tiempo, tener una visión integral del conjunto, previo a la conformación del "sistema".

Metodología

Según el enfoque adoptado por el Proyecto, la línea de base de efectividad de manejo se generó con la aplicación sistemática de la Herramienta de Seguimiento de Manejo de Áreas Protegidas (METT por sus siglas en inglés ), creada por el Banco Mundial y WWF para medir y mejorar la gestión de las áreas protegidas (Stolton et al., 2003).

Figura 1. Áreas protegidas costero marinas consideradas en el Proyecto
 

Para este ejercicio se consideraron en total 41 de las 43 áreas protegidas costero marinas del litoral argentino, de jurisdicción provincial, municipales e inter-jurisdiccional (nacional y provincial) (Cuadro 1). El Parque Nacional Tierra del Fuego y Parque Nacional Monte León no fueron considerados en este análisis.

Cuadro 1. Áreas protegidas costero marinas consideradas en el Proyecto
Prov.Nombre del Área ProtegidaJurisdicciónÁreaÁrea Marina (ha)Área Terrestre (ha)Total (ha)
Buenos Aires (7) Faro QuerandíMunicipal590.075 ha (40%)05.5755.575
Mar ChiquitaProvincial4.60050.40055.000
Parque Atlántico Mar ChiquitaMunicipal 
Arroyo ZabalaProvincial1.2008002.000
Pehuén Co Monte HermosoProvincial2.2003002.500
Bahías Blanca, Verde, FalsaProvincial180.00030.000210.000
Bahía San BlasProvincial235.00080.000315.000
Río Negro (5)Punta BermejaProvincial60.690 ha (4%)2.0001.0003.000
Caleta de los LorosProvincial3.0002.6905.690
Bahía San AntonioProvincial9.9005.60015.500
Complejo Islote LobosProvincial3.1508504.000
Puerto LobosProvincial31.5001.00032.500
Chubut (9)Punta Buenos AiresNacional/Federal703.303 ha (47%)08.4068 406
P. ValdésProvincial250.000360.000610 000
El DoradilloMunicipal07.5007 500
Punta LomaProvincial01.7071 707
Punta LeónProvincial150150300
Punta TomboProvincial0210210
Cabo Dos BahíasProvincial0160160
Patagonia AustralNac. / Prov.60.00015.00075 000
Punta del MarquésProvincial81220
Santa Cruz (17)Barco HundidoProvincial56.735 ha (4%)s/ds/d0
Humedal Caleta OliviaMun. / Prov.s/ds/d0
Caleta OliviaMunicipals/ds/d0
Monte LoayzaProvincial01.7401.740
Cabo BlancoProvincial0737737
Río DeseadoProvincial10.0001.50011.500
Isla PingüinoProvincial02.0002.000
Bahía LauraProvincial0600600
Bancos Cormorán y JusticiaProvincial06464
Bahía San JuliánProvincial25.000025.000
Península San JuliánProvincial010.45010.450
Isla LeonesProvincial0115115
Isla Monte LeónProvincial05050
Isla DeseadaProvincial04949
Aves Playeras MigratoriasProvincial01.9001.900
Reserva Costera UrbanaMunicipal01.3001.300
Cabo VírgenesProvincial01.2301.230
Tierra del Fuego (3)Costa Atlántica Tierra del FuegoProvincial80.624 ha (5%)7.20021.40028.600
Isla de los EstadosProvincial052.00052.000
Playa LargaProvincial02424
Total= 7 (BsAs)+5 (R.N.) +9 (Ch.)+17 (S.C.)+3 (T.F)= 41824.708666.5191.491.427

La herramienta METT consiste en dos planillas, una con datos básicos del área protegida a evaluar y otra consistente en una encuesta de 30 preguntas, a las que se les asignan puntajes con valores entre 0 y 3 a cada una.

La aplicación de esta herramienta fue coordinada con las autoridades de aplicación de las distintas jurisdicciones, que se complementaron con consultas a expertos. Las encuestas se realizaron usando una modalidad de talleres participativos, que contaron con la concurrencia de las personas que las instituciones responsables de las áreas protegidas costero marinas nominaron, en su calidad de administradores o gestores (guardas ambientales); y en algunos casos, funcionarios del más alto nivel de la institución que tiene a cargo la gestión de esas áreas.

Los talleres tuvieron una duración de una jornada cada uno, y fueron realizados entre enero de 2011 y marzo de 2012.

Las 30 preguntas de la herramienta METT, están distribuidas en cinco "ámbitos" definidos por la Comisión Mundial de Áreas Protegidas de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (WCPA-IUCN) (Hocking, et al., 2000): cinco preguntas del ámbito de Contexto, cuatro del de Planificación, cuatro del de Insumos, diez referidas a Procesos y cinco sobre Productos. Dos preguntas adicionales mezclan más de un ámbito (Cuadro 2).

Cuadro 2. Clasificación de las preguntas de la encuesta METT según distintos ámbitos.
Ámbito de la PreguntaPreguntas
Contexto1,2,3,6,9
Planificación4,5,7,8,30
Insumos10,12,14,15,16
Procesos11,14,17,18,19,20,21,22,23,25,30
Productos8,24,26,27,28,29

La escala de puntajes asignada a cada pregunta de la encuesta va de 0 a 3. El significado del puntaje asignado por los referentes a cada atributo evaluado es:

0: el atributo no está presente

1: el atributo está presente, pero hay deficiencias mayores o importantes

2: el atributo está presente y presenta deficiencias menores

3: el atributo está presente en toda su expresión posible

Para el ejercicio se consideró la escala como nominal. De este modo se determinó que lo más apropiado en este caso, era tratar a las categorías como nominales y no como ordinales, definiendo a la moda (el valor con mayor frecuencia en una distribución de datos) como la medida de tendencia central más apropiada a adoptar (Fuentes y Domínguez, 2011).

Resultados

Se presenta una breve reseña de las respuestas pertinentes a los datos básicos de las distintas áreas protegidas costero marinas. Luego se presentan los resultados de la encuesta en un histograma, que muestra gráficamente la opción más marcada para cada pregunta (moda), según el consenso de los entrevistados. Posteriormente se presenta un análisis de cada pregunta que provee información respecto de los desafíos que enfrentan las áreas protegidas.

Reseña de datos básicos de las áreas protegidas costero marinas

Las 41 áreas protegidas costero marinas encuestadas cubren aproximadamente 1 491 427 ha (824 908 ha marinas y 666 519 ha terrestres) con superficies muy variables, desde 20 ha (Punta del Marqués) a 610 000 ha (Península de Valdés). De la superficie total corresponden a las provincias: Buenos Aires 601 225 ha (40%), Río Negro 66 690 ha (4%), Chubut 720 115 ha (48%) y Tierra del Fuego Antártida e Islas del Atlántico Sur 137 824 (9%).

La tenencia de la tierra es mayoritariamente fiscal provincial (33 áreas protegidas), municipal (5) nacional (1) o una combinación de estas categorías (2). Sin embargo, en algunas la propiedad de la tierra es en parte privada y serían de régimen mixto (por ejemplo Península de Valdés).

Los objetivos de conservación son mayoritariamente paisajes, ecosistemas y especies de valor. Las amenazas son variadas incluyendo uso ilegal de recursos, especies invasoras y extracción de áridos. Muy frecuentemente la severidad de las amenazas ha tendido a aumentar durante los últimos años. Las actividades de manejo incluyen patrullajes, censos de especies y atención/educación de público.

Histograma

El histograma de la Figura 2, presenta la moda de cada pregunta, es decir, la opción marcada con mayor frecuencia por los entrevistados

 

Figura 2. Histograma que presenta la moda de cada pregunta, es decir, la opción marcada con mayor frecuencia por los entrevistados (N=41)
 

De este histograma de modas en las respuestas a las 30 preguntas del METT, puede derivarse un nuevo histograma de frecuencia de modas (0,1, 2 y 3), que asimismo tiene una moda "0", ya que 12 preguntas fueron marcadas con mayor frecuencia en esta opción (es decir, que el atributo es inexistente). La moda 1 aparece 10 veces, la moda 2 solo 7 y la moda 3 solo una vez (Figura 3).

Figura 3. Histograma que presenta la frecuencia de modas para las 30 preguntas
 

La pregunta con opción 3 es la número 1, que se refiere a la existencia de una norma de designación formal del área protegida (ley, decreto, resolución, según corresponda). Las preguntas con moda 2 corresponden a las preguntas 4, 5, 9,10, 14, 21 y 27 donde el atributo considerado está presente y con deficiencias menores.

El detalle de las respuestas referidas a las 41 áreas protegidas costero marinas encuestadas por pregunta y por ámbito son:

Contexto: El contexto de las áreas protegidas costero marinas está dado por las preguntas 1, 2, 3, 6 y 9 de la Hoja de Datos de la encuesta.

Pregunta 1 (moda 3): ¿El área protegida tiene estatus legal? Todas las áreas protegidas costero marinas tienen norma de designación.

Pregunta 2 (moda 1): ¿Se controlan los usos de la tierra y las actividades no apropiadas? 18 encuestas señalan que existen mecanismos para controlar los usos y actividades no apropiadas en el área protegida, pero hay limitaciones mayores en su implementación efectiva.

Pregunta 3 (moda 1): ¿Se aplican los reglamentos en forma satisfactoria? 19 encuestas consideran que el personal tiene deficiencias mayores en cuanto a su capacidad y recursos para implementar la legislación y reglamentos del área protegida.

Pregunta 6 (moda 1): ¿Se conoce la ubicación de los límites y se demarcaron en el campo? En 19 encuestas se señala que ni el personal de la autoridad de manejo ni la población local conoce los límites del área protegida. Esto se debe a que en muchos casos la normativa de creación del área protegida costero marina no define claramente los límites.

Pregunta 9 (moda 2): ¿Existe información suficiente para el manejo del área? 25 encuestas señalaron que la información disponible sobre los hábitat críticos, especies y valores culturales del área es suficiente para apoyar los procesos claves de planificación y la toma de decisiones, pero no existe un programa permanente de monitoreo.

Planificación: preguntas 4, 5, 7, 8 y 30.

Pregunta 4 (moda 2): ¿Hay objetivos establecidos? 17 encuestas contestan que hay objetivos establecidos, pero son implementados parcialmente.

Pregunta 5 (moda 2): ¿Se necesita aumentar el área o implementar corredores biológicos para lograr los objetivos? 27 encuestas señalaron que el diseño no limita el logro de los objetivos primarios del área protegida, pero aún así puede mejorarse.

Pregunta 7 (moda 0): ¿Existe un plan de manejo y está siendo implementado? 21 encuestas señalan que no hay un plan de manejo aprobado, 9 reportan que hay un plan de manejo, o está en proceso de elaboración, pero aún no siendo Implementado; 6 indican que hay un plan de manejo aprobado, pero se implementa en forma parcial debido a la falta de recursos financieros u otros problemas, 5 reportan planes de manejo aprobados en implementación (con uno más aprobado y no implementado).

Pregunta 8 (moda 0): ¿Existe un plan de trabajo anual (POA)? Fue contestada en 26 casos señalando que no existe un plan de trabajo mientras que otras 8 indican que existe un plan cuyas actividades no están siendo monitoreadas en relación con las metas del plan.

Pregunta 30 (moda 1): Existen actividades regulares de monitoreo y evaluación en el área protegida? Fue contestada en 27 encuestas, señalando que hay algunas actividades ad hoc de monitoreo y evaluación en el área protegida, pero no existe una estrategia global ni un monitoreo regular.

Insumos: preguntas 10, 12, 14, 15 y 16.

Pregunta 10 (moda 2): ¿Hay un programa de investigación y monitoreo orientado hacia el manejo del área? En 17 encuestas se señala que existen muchos trabajos de inventario e investigación, pero no se dirige hacia las necesidades de manejo.

Pregunta 12 (moda 1): ¿Se cuenta con personal suficiente para manejar el área protegida? Fue contestada en 20 casos señalando que la cantidad de personal es insuficiente para las actividades críticas de manejo.

Pregunta 14 (moda 2): ¿Existe capacitación suficiente para el personal? 17 veces la respuesta fue que la capacitación y destrezas del personal son adecuadas, pero aún se puede mejorar para atender las necesidades de manejo del área.

Pregunta 15 (moda 0): ¿El presupuesto actual es suficiente para el manejo del área? 18 encuestas indican que no existe un presupuesto para el manejo del área protegida.

Pregunta 16 (moda 0): ¿El presupuesto es seguro? Para 19 encuestas la respuesta fue que el área protegida no existe un presupuesto estable para el manejo del área. El presupuesto depende totalmente de desembolsos anuales y/o financiamiento externo.

Procesos: preguntas 11, 13, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23 y 25.

Pregunta 11 (moda 1): ¿El manejo del área protegida es lo indicado? En 17 oportunidades la respuesta fue que se conocen los requerimientos para el manejo proactivo de los ecosistemas críticos, especies y valores culturales, pero no se toman las acciones correspondientes.

Pregunta 13 (moda 1): ¿Los recursos humanos son bien manejados? En 20 casos se contestó que los problemas de manejo de recursos humanos limitan de alguna manera el logro de los objetivos primarios de manejo.

Pregunta 17 (moda 0): ¿El manejo financiero atiende a las necesidades críticas de manejo? 20 encuestas indican que el manejo presupuestario es débil y socava la efectividad de manejo del área protegida.

Pregunta 18 (moda 0): ¿La infraestructura y los equipos son suficientes y adecuados? Fue contestada en 20 oportunidades en el sentido que existe poca o muy escasa infraestructura y equipo.

Pregunta 19 (moda 0): ¿Se mantienen los equipos en forma adecuada? En 19 casos se señala que hay poco o nada de mantenimiento de equipos e infraestructura.

Pregunta 20 (moda 1): ¿Existe un programa planificado de educación? 19 encuestas señalan que existe un programa ad hoc de educación y concientización, pero sin la debida planificación.

Pregunta 21 (moda 2): ¿Existe cooperación con los vecinos del área protegida? 16 casos indican que hay comunicación regular entre los gerentes del área protegida y los propietarios colindantes públicos o privados, pero la cooperación es limitada.

Pregunta 22 (moda 0): ¿Los pueblos indígenas y otras comunidades tradicionales, usuarios o residentes del área protegida tienen acceso a la toma de decisiones? En 34 oportunidades la respuesta modal fue que los pueblos indígenas o residentes y comunidades tradicionales no tienen acceso a la toma de decisiones sobre el manejo del área protegida. Cabe hacer notar que no existen comunidades de pueblos originarios en las áreas protegidas costero marinas consideradas.

Pregunta 23 (moda 1): ¿Las comunidades locales (internas y externas al área protegida) tienen acceso a la toma de decisiones? En 21 casos la respuesta fue que las comunidades locales tienen cierto acceso a la toma de decisiones sobre el manejo del área protegida, pero falta participación directa en las decisiones tomadas.

Pregunta 25 (moda 0): ¿Contribuyen los operadores de turismo al manejo del área protegida? En 22 casos la respuesta fue que hay poco o nada de contacto entre los gerentes del área protegida y los operadores de turismo.

Productos: preguntas 24, 26, 27, 28 y 29.

Pregunta 24 (moda 0): ¿La infraestructura para visitantes es suficiente? La respuesta en 22 encuestas fue que no existen ni servicios ni infraestructura para los visitantes.

Pregunta 26 (moda 0): ¿Si se cobran entradas, éstas apoyan el financiamiento del manejo? 32 encuestas indican que aunque se han establecido cuotas, estas no se colectan. En realidad esta respuesta responde a que en general no existen cuotas.

Pregunta 27 (moda 2): ¿Se maneja el área protegida en forma consistente con los objetivos de conservación? En 22 encuestas se señala que los valores (biodiversidad, ecológicos y culturales) están sujetos a degradación parcial, pero los valores más importantes no son afectados en forma significativa.

Pregunta 28 (moda 0): ¿Los mecanismos para controlar el acceso al área son funcionales? En 16 encuestas se señala que el sistema de protección es ineficaz para controlar el acceso y uso del área protegida de acuerdo con los objetivos de conservación.

Pregunta 29 (moda 1): ¿El área protegida provee beneficios económicos a las comunidades locales? Fue contestada en 17 casos señalando el establecimiento del área protegida no afectó las opciones para la economía local.

Conclusiones

Considerando el significado de los valores 0 y 1 (0 = el atributo no está presente; 1 = el atributo está presente, pero hay deficiencias mayores o importantes), y las veces en que estos aparecen en los histogramas de las Figuras 2 y 3 (son moda en 22 de las 30 preguntas), sugiere que en la gestión de las áreas protegidas costero marinas, consideradas como un todo, hay deficiencias que deben ser enfocadas, para evaluar las acciones a implementar para su mejora, tanto en el corto como en el mediano plazo.

Más allá de los resultados alcanzados para el conjunto de las áreas protegidas costero marinas analizadas, se destacaron los siguientes atributos en el "proceso de la aplicación" de la herramienta METT:

  • Sencillez: Resulta una herramienta de aplicación sencilla. Aunque muchos de los participantes tenían experiencia en la aplicación de otras herramientas, coincidieron en la utilidad de la herramienta METT, destacando que insume poco tiempo para establecer la línea de base.
  • Aplicabilidad: A juicio de los participantes, la realización del ejercicio permite resumir en forma sistemática el estado de la gestión de las distintas áreas protegidas evaluadas, y establecer, en forma ordenada, las prioridades a futuro para mejorar su efectividad.
  • Utilidad: El proceso participativo seguido para la aplicación de la herramienta METT, permitió el intercambio, discusión y generación de criterios comunes en las distintas jurisdicciones. En este sentido, los resultados de la aplicación de la herramienta METT fueron empleados en varias jurisdicciones provinciales como base para el desarrollo de Planes Operativos Anuales.

Sin embargo, debe reconocerse que existió un sesgo en las respuestas provistas por los participantes provenientes de las distintas jurisdicciones y de dependencias institucionales diferentes. En este sentido, y dado que la herramienta METT cobra especial relevancia a partir de su aplicación repetida al menos inter-anualmente, se sugiere realizar reuniones inter-jurisdiccionales para acordar y homologar los criterios de aplicación a futuro de la herramienta en las áreas protegidas costero marinas de Argentina.

Bibliografía citada

Fuentes E. y R. Domínguez, 2011. Aplicación y resultados de la encuesta sobre efectividad de manejo de las principales áreas protegidas de Chile. Impresores S.A. Santiago de Chile. 361 p.

Hocking, M., Stolton, S. and Dudley, N. 2000. Evaluating Effectiveness: A Framework for Assessing the Management of Protected Areas. IUCN, Gland, Suiza y Cambridge, UK. 121 p.

Stolton, S., Hockings, M., Dudley, N., Mac Kinnon, K. y Whitten, T. 2003. Como informar sobre los avances en el manejo de áreas protegidas individuales. WWF-WB, 17 p.