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  • Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Uruguay
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Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Uruguay: Una construcción Colectiva

Introducción

El 29 de octubre de 2008, Uruguay inauguró su Sistema Nacional de Áreas Protegidas con el ingreso de la primera área: el Paisaje Protegido Quebrada de los Cuervos, en el departamento de Treinta y Tres (Figura 1). Luego se sumaron el Parque Nacional Esteros de Farrapos e Islas del Río Uruguay, el Parque Nacional Cabo Polonio, el Paisaje Protegido Valle del Lunarejo, el Parque Nacional San Miguel, la Localidad Rupestre de Chamangá, el Paisaje Protegido Laguna de Rocha y el Área de manejo de hábitat/especies Cerro Verde e Islas de La Coronilla.

La constitución del Sistema Nacional, y su reconocimiento como una herramienta que permite armonizar el cuidado del ambiente, en particular de la diversidad de paisajes, ecosistemas, especies y elementos culturales, con el desarrollo económico y social, constituye un paso fundamental para el país.

Figura 1. Paisaje Protegido Quebrada de los Cuervos
Figura 1. Paisaje Protegido Quebrada de los Cuervos

Es que Uruguay, a pesar de su buena situación comparativa en otros aspectos del desarrollo en el concierto latinoamericano, y de los valores naturales y culturales asociados que alberga, era uno de los pocos países del subcontinente que no contaba con un Sistema Nacional propiamente tal. Conscientes de esta situación, el gobierno y la sociedad uruguaya están haciendo desde 2005 un importante esfuerzo para diseñar e implementar el Sistema de acuerdo al paradigma del siglo XXI en la materia.

Las áreas protegidas contribuyen a la conservación del patrimonio natural y cultural del país y ayudan a reducir las presiones causadas por algunas actividades humanas sobre estos ambientes. En ellas, el impacto se reduce a la mínima expresión y, por tanto, se transforman en sitios de referencia para apreciar los beneficios de la protección. A su vez, cumplen un rol en el mantenimiento de los servicios ambientales que sustentan la base productiva del país. Estas áreas generan oportunidades para las comunidades locales y la sociedad: la recreación, el turismo, la educación, la investigación, el desarrollo de actividades productivas compatibles con la conservación, así como el mantenimiento de tradiciones y culturas locales que fortalecen la identidad nacional. Permiten crear, en ese sentido, oportunidades para el desarrollo local y, en consecuencia, constituyen un instrumento para el ordenamiento del territorio y el desarrollo nacional sostenible.

A pesar de su pequeño tamaño para los estándares sudamericanos, Uruguay presenta una interesante diversidad de paisajes y ambientes. Conjuga extensas praderas naturales con distintos tipos de bosques nativos, palmares, vastas zonas de humedales, dunas móviles y una cadena de bahías, lagunas costeras, cabos rocosos y playas arenosas, a lo largo de 680 kilómetros de costa, y un amplio espacio de ambientes oceánicos.

Asociada a esta diversidad de paisajes y ambientes, el país muestra una notable diversidad de especies animales, vegetales y de microorganismos. Sus praderas comprenden más del 70% del territorio nacional e integran una de las áreas de mayor riqueza de especies de gramíneas o "pastos" del mundo. También es uno de los países de América del Sur con mayor número de especies de aves, en relación a su superficie. Contiene una cuarta parte de las especies que viven en Brasil y el 40% de las que habitan en Argentina. El Río de la Plata y su frente marítimo se encuentran entre los ecosistemas más productivos del mundo y forman parte de la ecoregión Patagónica -Atlántico Sudoeste, considerada una de las 200 prioritarias a escala mundial para el Programa Global 200 del Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF).

Los valiosos ambientes de Uruguay son parte del patrimonio nacional, pero también del patrimonio de la humanidad. Esto se manifiesta en numerosas designaciones y reconocimientos internacionales, por parte de UNESCO, la convención de Ramsar, Conservación Internacional y el WWF.

A nivel de conciencia pública, según una reciente encuesta, Uruguay muestra importantes niveles de interés por la conservación. Casi nueve de cada diez uruguayos (el 85%) opina que los temas ambientales son "muy" o "bastante" importantes. Los niveles de valoración siguen siendo muy elevados cuando se confronta la preferencia ambiental con el desarrollo económico. Ante esta disyuntiva, el 59% manifiesta prioridad por la protección del ambiente "aunque enlentezca el crecimiento de la economía", mientras que el 26% opina lo contrario. Y una rotunda mayoría (93%) está de acuerdo con que el gobierno busque medidas que permitan conciliar las necesidades de desarrollo económico con la protección del medio ambiente.

La mayoría de los uruguayos ha consolidado actitudes positivas hacia la idea del desarrollo de un Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Más de cuatro quintos (80%) está de acuerdo con que el país debe invertir en la creación de un Sistema Nacional "como herramienta para contribuir a la protección del ambiente" y tres de cada cuatro uruguayos (74%) opina que este Sistema "es una oportunidad que puede traer beneficios para el desarrollo económico y social del país".

La situación del Uruguay en materia de áreas protegidas

Uruguay cuenta con más de 20 áreas bajo distintas formas de protección legal (Figura 2), abarcando unas 300 000 hectáreas (1,7% de su territorio continental). Sin embargo, a pesar que muchas de las áreas representan una contribución importante a la conservación de valores destacados de biodiversidad y elementos culturales asociados, este conjunto aún no constituye un Sistema propiamente tal.

Figura 2. Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Uruguay
Figura 2. Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Uruguay

Aunque la conciencia sobre la utilidad de proteger espacios naturales relevantes tiene antecedentes importantes, se ha ido afirmando lentamente en Uruguay. Distintas son las causas que se atribuyen a esta situación. Entre ellas, probablemente la alta proporción de tierras incorporadas a sistemas productivos bajo propiedad privada.

A diferencia de otros países, Uruguay carece de grandes extensiones de territorios "improductivos" o de difícil aprovechamiento (montañas, selvas, desiertos, entre otros) que son los que, en muchos países, formaron parte de las principales áreas naturales protegidas. En este sentido, en el caso uruguayo, la articulación entre protección y uso productivo del territorio constituye entonces un aspecto central y de mayor peso al que tiene en otros países de la Región y del mundo.

Los primeros pasos en la planificación e implementación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas

En 2008 el Sistema Nacional comienza a hacerse realidad, con el ingreso de sus dos primeras áreas. : Quebrada de los Cuervos (Treinta y Tres) y Esteros de Farrapos e Islas del Río Uruguay (Río Negro). Cabo Polonio (Rocha) y Valle del Lunarejo (Rivera) (Figura 3) ingresan al Sistema en 2009. San Miguel (Rocha), Localidad Rupestre de Chamangá (Flores) y Laguna de Rocha, (Rocha) se incorporan a principios de 2010 y Cerro Verde e Islas de la Coronilla (Rocha) lo hacen en 2011.

Figura 3. Paisaje Protegido Valle del Lunarejo
Figura 3. Paisaje Protegido Valle del Lunarejo

Cinco áreas más han iniciado el proceso legalmente establecido: Laureles-Cañas (Tacuarembó-Rivera), Humedales de Santa Lucía (compartida entre los departamentos de Canelones, Montevideo y San José) Isla de Flores (Río de la Plata, frente a Montevideo), Montes del Queguay (Paysandú) y Rincón de Franquía (Artigas).

Otras áreas son motivo de estudio y consulta para su posible incorporación al Sistema. Entre ellas: Laguna Negra y Laguna de Castillos (ambas en Rocha), Laguna de Garzón (Rocha y Maldonado), Paso Centurión-Sierra de Ríos (Cerro Largo), Bosques del Río Negro (Río Negro, Soriano) y Arequita (Lavalleja).

En materia de diseño y planificación del Sistema en conjunto, a principios del año 2010 se da un paso fundamental: la aprobación por parte del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente de un Plan de Mediano Plazo 2010 - 2014. Este plan recoge aportes de un prolongado e intenso proceso de elaboración y participación, y establece las orientaciones para el desarrollo del Sistema en los próximos años, incluyendo una estimación de los requerimientos humanos, materiales y financieros.

Los avances en el marco institucional

Uruguay ha aprobado un número importante de regulaciones relacionadas a la conservación de la biodiversidad. La propia Constitución de la República, a partir de la Reforma de 1996, otorga a la protección del ambiente la categoría de "interés general" (Artículo 47). Para la legislación uruguaya esta categoría confiere al interés colectivo preeminencia sobre los intereses individuales, imponiendo obligaciones a los gobiernos, locales y nacional, y brindando una herramienta que, de ser necesario, puede generar limitaciones a los derechos privados. Esto es crucial en un país como Uruguay, donde más del 90% de la tierra está en manos de privados.

La Ley General de Protección del Medio Ambiente (Nº 17 283 de 2000) confiere el mismo estatus a la protección del agua, la tierra, la calidad del paisaje y la conservación de la biodiversidad. También extiende la protección a los recursos compartidos, incluyendo aquellos fuera de la jurisdicción nacional, resaltando el compromiso del país con la cooperación ambiental internacional y con la solución de temas ambientales globales. Existe a su vez un conjunto de otros de instrumentos legales y políticos que integran el marco regulatorio para la conservación de la biodiversidad.

A nivel internacional, Uruguay es signatario de una serie de acuerdos y convenciones relevantes para la conservación de la biodiversidad. Estos acuerdos incluyen la Convención Internacional Relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (Sitios Ramsar, de 1971), la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES de 1973 y enmiendas posteriores), y el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CBD, Río de Janeiro de 1992).

En conformidad con el Convenio sobre la Diversidad Biológica, Uruguay ha desarrollado una Estrategia Nacional para la Conservación y Uso Sostenible de la Diversidad Biológica (1999). En ella se considera a las áreas protegidas como "pilares esenciales" para la conservación y uso sostenible de la biodiversidad del país, y sitúa al Sistema Nacional de Áreas Protegidas como una prioridad fundamental para la conservación in situ en Uruguay, considerándolo indispensable para cumplir con los compromisos internacionales.

En el año 2000, y luego de un prolongado proceso de debate nacional, se aprueba la ley 17 234, que declara de "interés general" la creación de un Sistema Nacional de Áreas Protegidas y brinda una herramienta fundamental para el planeamiento y manejo de las áreas protegidas. Esta ley define al Sistema Nacional, sus objetivos y las categorías de manejo para las áreas protegidas, asigna al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, a través de la Dirección Nacional de Medio Ambiente, la competencia de regulación, y plantea la creación de Comisiones Asesoras y del Fondo Nacional de Áreas Protegidas.

Hasta entonces, la gestión de las áreas protegidas había estado en manos del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, el Ministerio de Defensa Nacional, el propio Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, y algunas Intendencias Municipales. Como se señaló, la Ley 17 234 asigna el papel de regulador nacional del Sistema al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, al tiempo que mantiene la posibilidad de la gestión de las áreas protegidas a distintas instituciones públicas, privadas o sociales; nacionales, departamentales o locales.

Posterior a la aprobación de la Ley 17 234, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, junto con el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, comienzan el proceso de elaboración del Decreto Reglamentario a los efectos de hacer operativa la norma. Luego de un largo proceso de consulta donde participaron distintos actores públicos, privados y de la sociedad civil, el Poder Ejecutivo lo aprueba en febrero de 2005 (Decreto 52/005). Este decreto detalla los objetivos de las categorías de manejo y propone dos adicionales, así como una serie de cuestiones operativas, tanto a nivel sistémico como para las áreas protegidas.

Posteriormente, la Ley 17 930 del 19 de diciembre de 2005, introduce algunas modificaciones que perfeccionan la ley original: elimina el requisito de consentimiento previo de los propietarios para el ingreso de un área al Sistema Nacional, crea la figura del Cuerpo Nacional de Guardaparques, y establece que los guardaparques asignados a áreas del Sistema Nacional deben ser personas expresamente habilitadas por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente.

La Ley 17 234 de 2000 y su modificación y reglamentación, alcanzadas en el año 2005, constituyen un marco normativo relativamente completo junto a otras normas ambientales del país. Entre ellas cabe destacar la Ley 16 466 de Evaluación de Impacto Ambiental, la recientemente aprobada Ley 18 308, de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, y la Ley 18 610 de Política Nacional de Aguas. Este conjunto brinda una plataforma para avanzar en la conservación de la biodiversidad y valores culturales asociados en Uruguay.

En 2005 se constituyó e inició su actuación la Comisión Nacional Asesora de Áreas Protegidas, un ámbito que integra una pluralidad de actores públicos, privados y de la sociedad civil, llamado a jugar un papel clave en el marco del proceso de planificación e implementación participativa del Sistema. Todo este proceso implica un esfuerzo importante del país, ya iniciado, y a profundizar, en los años que siguen, en la formación de recursos humanos adecuados para cumplir las distintas funciones requeridas por el Sistema, así como en el fomento de mayores niveles de conciencia sobre la importancia de la conservación y las áreas protegidas entre grupos clave y la sociedad en su conjunto.

Recursos Técnicos Financieros

Figura 4. Parque Nacional Cabo Polonio
Figura 4. Parque Nacional Cabo Polonio

Con el objetivo de mejorar la disponibilidad de recursos técnicos y financieros para encarar este esfuerzo, el gobierno uruguayo aprobó un incremento significativo de las partidas del Presupuesto Nacional destinadas a este tema. Simultáneamente, elaboró, con el aporte de un conjunto amplio de actores públicos, privados y de la sociedad civil, un proyecto para acceder a la cooperación internacional.

Fruto de ese esfuerzo, el 24 de agosto de 2007 se firmó el Proyecto Fortalecimiento del Proceso de Implementación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas entre el Gobierno Uruguayo, el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF, por su sigla en inglés) y el Programa del Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que involucra un aporte técnico y financiero de estas instituciones de cooperación multilateral, de aproximadamente 2 550 000 dólares.

El 30 de noviembre de 2007, el Fondo Francés para el Medio Ambiente Mundial (FFEM, por su sigla en francés) aprobó su contribución en el marco de dicho proyecto, que representa un aporte del orden de 1 000 000 euros, que se está ejecutando desde mediados de 2008. En este marco, la Federación de Parques Naturales, Regionales de Francia (FPNRF) realiza también un aporte técnico muy significativo.

Desde el año 2005, la cooperación española, a través del Organismo Autónomo Parques Nacionales (OAPN) del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, y de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), viene haciendo una significativa contribución técnica y financiera a este proyecto. Entre 2005 y 2009 la cooperación española aportó 677 000 euros en el marco de esta iniciativa.

A su vez, el país ha articulado en este esfuerzo el aporte de otros programas y proyectos respaldados por otros cooperantes: Programa de Pequeñas Donaciones (PPD, PNUD/GEF), Programa de Articulaciones de Redes Territoriales (ART, PNUD/distintas fuentes), Programa Uruguay Integra (Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia de la República - Unión Europea), Programa Ecoplata (con aporte de Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo de Canadá), cooperación descentralizada, convenio de cooperación entre los ministerios de medio ambiente de Chile y Uruguay, entre otros.

Estos recursos se suman a los ya mencionados del Presupuesto Nacional, así como a los aportados por gobiernos municipales y otros actores públicos, privados y sociales. Todo ello permite reforzar las capacidades y recursos para diseñar y llevar adelante las primeras etapas de implementación del Sistema Nacional.

La fase preparatoria del proyecto (entre marzo de 2005 y julio de 2007) permitió la formulación de una propuesta, con la participación e involucramiento de una gran diversidad de actores públicos, privados y de la sociedad civil organizada. Ahora, en un escenario más claro en materia de disponibilidad de recursos, se están encarando las tareas propuestas con un ritmo más acelerado y en mayor profundidad.

Para asegurar una estrecha coordinación entre las distintas instituciones públicas involucradas en este proceso, se constituyó y viene funcionando de forma regular desde 2005, una Unidad Ejecutora, que integran representantes del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, del Ministerio de Turismo y Deporte, del Programa de Conservación de la Biodiversidad y Desarrollo Sustentable en los Humedales del Este, y del Programa Pequeñas Donaciones. Esta Unidad ha contado también con la participación eventual del Ministerio de Defensa Nacional, a consolidar en etapas futuras. La Unidad Ejecutora es liderada por la Dirección Nacional de Medio Ambiente, y ha convocado a representantes de gobiernos departamentales o de otras instituciones, en aquellos casos en que los temas a tratar lo ameritan.

El proceso formal de ingreso de un área al Sistema Nacional comienza con la presentación de la propuesta de proyecto de área protegida para su consideración ante la Comisión Nacional Asesora. Luego se procede a la puesta de manifiesto público y oportunamente se realiza una Audiencia Pública en el área o en un sitio próximo a la misma. Los aportes recibidos durante estas instancias de consulta son considerados en la elaboración del proyecto de ingreso del área al Sistema, que requiere, para culminar el proceso, la aprobación por decreto del Poder Ejecutivo.

Las perspectivas y los desafíos futuros

El camino iniciado implica un desafío que se plantea con fuerza en las acciones a emprender en los próximos años. Resulta relevante conjugar la formulación consensuada de una estrategia de mediano y largo plazo para el Sistema Nacional con la implementación de acciones en lo inmediato, que permitan avanzar en la efectiva puesta en funcionamiento del Sistema. Para ello se cuenta con un Plan de Mediano Plazo, que encuadra y orienta las actuaciones en los próximos dos años.

La perspectiva ha sido avanzar en el ingreso formal al Sistema Nacional de las áreas sobre las cuales existe evidencia y consenso suficiente, e iniciar procesos y generar instrumentos previstos en la normativa vigente, de modo de dar los siguientes pasos en la constitución del Sistema. El país ha realizado avances importantes en torno al Sistema Nacional y se espera progresar aún más a mediano y largo plazo, tanto en sus aspectos físico-biológicos como en los normativos, institucionales y financieros. En ese sentido, se cuenta hoy con una lista de especies prioritarias para la conservación consensuada a nivel nacional y se ha avanzado en la identificación de sitios a integrar gradualmente al Sistema. El avance hasta el presente se ha basado en criterios de representatividad de paisajes, ecosistemas y especies y la consideración de presiones y oportunidades en el territorio. Se plantea en lo sucesivo incorporar criterios de conectividad, la contribución por servicios ambientales (como la amortiguación de fluctuaciones hídricas, la carga de acuíferos o el desove de peces de interés comercial), el aporte en recursos genéticos, así como en valores culturales pasados o presentes, tangibles e intangibles.

Un aspecto clave y especialmente previsto en el Plan Nacional de Respuesta al Cambio Climático, aprobado por el Gobierno uruguayo en 2009, se refiere a profundizar y potenciar el papel de las áreas protegidas en las medidas de mitigación y adaptación a este fenómeno.

El diseño y puesta en funcionamiento de un Sistema Nacional efectivo y sostenible requiere esfuerzos importantes en diversas áreas. Destacan en este sentido el perfeccionamiento del marco institucional y normativo, la puesta en acción de mecanismos económico financieros adecuados, la formación de recursos humanos para cubrir las distintas tareas y funciones (incluyendo de forma destacada a los guardaparques), el fomento de cambios de comportamiento, basado en un mayor conocimiento sobre la importancia de la conservación de valores naturales y culturales asociados, y sobre el papel que un Sistema Nacional puede jugar en ese sentido. Todos ellos son aspectos integrados en el Plan de Mediano Plazo, a impulsar y desarrollar en los años venideros.

"Hoy la comunidad internacional nos pide que nos pensemos a nosotros mismos como miembros de una especie, cuyo hábitat está cada vez más amenazado. Hace años que el país ha incorporado una fuerte consciencia sobre el tema, ha legislado con sabiduría y ha operado con decisión y transparencia. Pero la tensión, entre el cuidado del medio ambiente y la expansión productiva, va a ir en aumento. Vamos a estar cada vez más tironeados, entre las promesas de la explosión agrícola, y las amenazas asociadas al uso intensivo de agroquímicos. Para no hablar de asuntos aún más complejos, como las incógnitas vinculadas a la modificación genética, de las especies vegetales. ¡Hasta nuestras pobres vacas! Con sus emisiones de gases, son un enorme tema de discusión medio ambiental en el mundo. Sobre todos estos asuntos, ya empiezan a escucharse algunos tambores de guerra. Afortunadamente, de guerra conceptual, entre los partidarios de la producción a rajatabla, y los preservacionistas a toda costa. El Estado deberá arbitrar y tomar las mejores decisiones. Aquí de nuevo el sistema político tendrá que ser sincero y valiente, porque para cuidar el medio ambiente habrá que renunciar a algunas promesas productivas. O al revés, para sostener la producción, habrá que rebajar la ambición de una naturaleza intocada. Nos jugamos mucho en todo esto. Tenemos que decidirlo entre todos. Y después, enfrentar las consecuencias entre todos. Educación, energía, medio ambiente y seguridad son los temas para los que debiéramos definir estrategias orientadas al largo plazo y luego, arroparlas, protegerlas del vaivén político para que puedan proyectarse en el tiempo y consumar sus efectos."

José Mujica
Presidente de la República Oriental del Uruguay
2010 - 2015. Fragmento del discurso de asunción de la Presidencia de la República ante la Asamblea General el 1º de marzo de 2010.

"Mi pago es donde yo ando... ", respondió el carrero Montes, personaje de un cuento de Juan José Morosoli, a quien le preguntó de dónde era.

Y es verdad: los pagos en tanto entorno geográfico son paisajes rurales o urbanos pero además, y fundamentalmente, son paisajes humanos.

Geografía y sociedad caracterizadas por el respeto a la naturaleza y al semejante, actitud imprescindible para el desarrollo sustentable y la construcción democrática de las naciones.

Dr. Tabaré Vázquez, Presidente de la República (2004 - 2009)