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Autor
  • María José Pacha
    Fundación Vida Silvestre Argentina
 
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Sustentabilidad financiera de las áreas protegidas en Ámerica Latina: retos y oportunidades

INTRODUCCIÓN

Las áreas protegidas, además de ser la piedra angular de la conservación de la diversidad biológica, constituyen una importante reserva de capital natural, cultural y social, que produce corrientes de bienes y servicios económicamente valiosos en beneficio de las poblaciones humanas. El aporte positivo de estas áreas a la subsistencia de los sectores más pobres y más vulnerables de la sociedad es ciertamente muy alto. Las áreas protegidas proporcionan además un apoyo importante al mantenimiento de las tradiciones culturales y a la creación del capital social. Además, en un momento en el que el cambio climático sin precedentes se convierte en una realidad, son importantes para amortiguar los impactos inevitables pero todavía imprevisibles. De hecho, hay pruebas de que las áreas protegidas bien administradas reportan beneficios significativos que pueden convertirse en ventajas acumuladas para toda la economía nacional. Sin estos importantes aportes, la tarea del desarrollo sostenible y del logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio pudieran ser insuperables (UICN, 2007).

Las buenas noticias son que los sistemas nacionales de áreas protegidas están expandiéndose cada vez en el mundo con casi el 12% de la superficie terrestre mundial declarada como área protegida y aunque las áreas marinas protegidas sólo representan el 0,65% de los océanos del mundo, están incrementándose. En este contexto América Latina es una de las regiones más dinámicas y comprometidas con el establecimiento y manejo de las áreas protegidas a nivel mundial. Para que estas áreas continúen otorgando beneficios a la sociedad es esencial asegurar su manejo efectivo y los recursos financieros suficientes para su mantenimiento y expansión. Sin embargo, el incremento en áreas protegidas en el mundo no ha sido acompañado por un aumento en los fondos disponibles para su efectiva gestión. Tradicionalmente los sistemas nacionales han sido manejados por organismos estatales y por lo tanto, los fondos provienen principalmente del gobierno. A pesar de los beneficios que aportan a la población, las áreas protegidas públicas deben competir con las demandas de otros sectores, como por ejemplo educación, defensa y salud. Estas últimas han capturado más fondos y como resultado el financiamiento público que se invierte en las áreas está en disminución en muchos países de la Región.

Consciente de esta situación, la Red Latinoamericana de Cooperación Técnica en Parques Nacionales, otras Áreas Protegidas, Flora y Fauna Silvestres (REDPARQUES), cuya secretaria ejerce la Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe, ha propiciado diversos eventos sobre el tema. Estas iniciativas, realizadas al amparo del programa FAO con el Organismos Autónomo Parques Nacionales de España (OAPN) incluyeron varias actividades. Primero un foro electrónico en Octubre de 2008 con una duración de un mes, donde participantes de la Región ofrecían sus contribuciones y comentarios en base a preguntas especialmente confeccionadas con ese propósito. En segundo lugar se realizó un taller en Lima, Perú en Noviembre del mismo año, donde participaron representantes de los gobiernos de la Región y durante tres días se profundizó sobre los distintos elementos claves necesarios para lograr la sustentabilidad financiera. También cada país produjo un informe nacional sobre la temática en base a un formato común. El presente artículo se basa principalmente en los resultados generados por estos eventos y el análisis de los datos suministrados.

ALGUNAS TENDENCIAS DEL FINANCIAMIENTO PARA LAS ÁREAS PROTEGIDAS

En las últimas décadas el financiamiento hacia la conservación ha fluctuado significativamente. En la década de 1980 hubo un aumento significativo de las inversiones para la conservación de la biodiversidad por parte de los gobiernos, donantes internacionales y bancos, pero esta tendencia cambio durante la década de 1990, con una disminución importante en todo el mundo. A mediados de los años 90 se estimó que, a nivel global, se gastaba tres billones de dólares por año, con un promedio de 893 USD/km2/año (Gutman, 2003). Una década más tarde la inversión anual aumentó más del doble (6,5 billones USD) pero la gran mayoría, excepto un billón, ha sido invertido en áreas protegidas de países desarrollados. Sin embargo en ese mismo período, el área total reconocida bajo protección ha aumentado el 50%. Además, la inflación en los países en vías de desarrollo ha afectado negativamente la inversión en conservación, llevando a una disminución relativa del dinero invertido (Emerton et al., 2006).

Es evidente entonces que las áreas protegidas no están recibiendo los fondos necesarios para poder asegurar un sistema efectivamente manejado, especialmente en países en vías de desarrollo. Para poder apreciar mejor esta situación financiera es necesario estimar cuales son los costos reales del manejo en sus niveles básicos y óptimos, teniendo en cuenta la situación actual y la posibles expansión de la superficie bajo protección. Una evaluación realizada por Bruner et al. (2003) para países en vías de desarrollo, donde se evaluaron los costos de casi 300 áreas, indica un déficit anual entre uno y 1,7 billones USD para manejar las actuales áreas y un monto adicional de cuatro billones de dólares para la creación de nuevas áreas en la próxima década. Otras estimaciones son mucho más elevadas indicando 23,5 billones USD (Quintela et al., 2003). De acuerdo a Balmford et al. (2002) se necesitarían 45 billones USD por año, durante 30 años, para asegurar una expansión de la red que cubra el 15% de la superficie terrestre y 30% de los ecosistemas marinos, solamente en el trópico. Por todo esto, la falta de financiamiento efectivo pone en peligro la habilidad de las áreas protegidas para preservar la biodiversidad y otorgar los beneficios que la naturaleza provee a la sociedad.

¿CÓMO SE FINANCIAN LAS ÁREAS PROTEGIDAS EN AMÉRICA LATINA?

En términos absolutos y para datos del 2007 recopilados en los eventos de la REDPARQUES, los cinco países que realizan la asignación presupuestal más grande de la Región a sus áreas protegidas son México (80 millones USD), Venezuela (50 millones USD), Costa Rica (38 millones USD), Argentina (30 millones USD), y Colombia (18 millones USD)1. Estos valores absolutos ayudan a tener una aproximación de la situación en la Región, pero para mostrar cuales son los recursos efectivamente disponibles se debe tener en cuenta la asignación por unidad de superficie. El país que destina más fondos por hectárea a sus áreas protegidas es Costa Rica (16,47 USD /ha) seguido por Argentina (8,52 USD/ha). En el otro extremo se encuentra Paraguay (0,11 USD/ha) que tienen la menor tasa de inversión de recursos de la nación por hectárea protegida.

Las tres principales fuentes de ingresos para las áreas protegidas de América Latina son los fondos gubernamentales que provienen del presupuesto público, la cooperación internacional y el turismo. Las asignaciones presupuestarias de los gobiernos cubren entre el 40% y el 90% del total de los fondos para los sistemas nacionales de la Región. Los gobiernos de Venezuela, Uruguay y México cubren el porcentaje más alto del presupuesto total de sus sistemas. Contrariamente, Perú, Nicaragua y El Salvador están en el otro extremo (entre un 10% y un 15%).

Por otra parte los fondos internacionales, ya sea a través de cooperación bilateral, multilateral, agencias de desarrollo, donaciones privadas o préstamos, son muy importante para el financiamiento de algunos de los sistemas de áreas protegidas de América Latina. Tal es el caso de Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Paraguay y Perú, donde los aportes de cooperación internacional son significativamente mayores a los aportes gubernamentales, llegando a cubrir en 2007 hasta más del 80% de los recursos financieros totales disponibles para sus áreas protegidas.

Por último, los ingresos por turismo, principalmente de entradas y/o concesiones, ocupan un lugar importante dentro de los recursos autogenerados en los sitios. En promedio representan el 10% del total presupuestado, aunque existen excepciones como Honduras (47%), Ecuador (27%) y Argentina (20%). Paraguay y Venezuela se encuentran en el otro extremo (2,7% y 1,2%).

FALTA DE DIVERSIFICACIÓN, UNO DE LOS PRINCIPALES PROBLEMAS

Como se ilustró anteriormente, la diversificación de mecanismos financieros ha sido difícil de lograr. En general se puede observar que los mecanismos de financiamiento más tradicionales (fondos gubernamentales, cooperación internacional e ingresos por turismo) son los más consolidados en la Región, mientras que hay un gran vacío en los otros mecanismos más innovadores (tasas, fondos ambientales y pagos por servicios ambientales). No existe una diversificación financiera a pesar de que existe información disponible sobre fuentes innovadores que se deberían explorar (Gutman y Davidson, 2008). Esto es contradictorio con la necesidad imperante ya que una de la formas de aumentar los fondos disponibles es a través de una mayor cartera de opciones que aporten recursos.

Algunos ejemplos interesantes de mecanismos innovadores son los Fondos Ambientales. El país de Perú ha sido pionero en la Región donde el PROFONANPE2, formado en 1992, maneja fondos de cooperación internacional a través de proyectos concretos para las áreas protegidas estatales. Por otro lado los Pagos por Servicios Ambientales son una gran oportunidad, como lo ha demostrado Ecuador, donde hasta el 2008, se encuentran operativos cinco sistemas, uno de ellos en protección y secuestro de carbono y los otros cuatro en protección de cuencas hidrográficas. El más importante de estos últimos es entre la Empresa de Alcantarillado y Agua Potable de Quito (EMAPP?Q) y las dos áreas protegidas involucradas (las Reservas Ecológicas Cayambe Coca y Antisana), que abastecen el 80% del agua a la ciudad de Quito. A partir de la identificación de este servicio ambiental los ciudadanos de Quito aportan al mantenimiento de la cuenca a través de un monto en su boleta de agua que va al Fondo de Protección del Agua (FONAG) que realiza aportes al pago de guardaparques en áreas protegidas (Figueroa, 2008).

¿QUÉ ES LA SOSTENIBILIDAD FINANCIERA?

El término sostenibilidad financiera (SF) para los sistemas de áreas protegidas se viene utilizando recientemente y recibió especial énfasis en la agenda del Grupo de Trabajo de Áreas Protegidas (GTAPs) de la Convención Mundial de Biodiversidad, que se formo en el 2004 con objetivos y metas precisas. Su objetivo principal es el de establecer y mantener un sistema de áreas protegidas comprehensivo, efectivamente manejado y ecológicamente representativo, para áreas terrestres (en 2010) y para áreas marinas (en 2012). Para esto se menciona específicamente en su tercer objetivo particular que conseguir la sostenibilidad financiera es una pre-condición muy importante para lograr el objetivo principal.

Por lo tanto lograr la sustentabilidad financiera es una condición deseada y esencial para poder cumplir con el manejo efectivo de las áreas protegidas. La misma ha sido definida como “la capacidad de asegurar recursos financieros estables y suficientes a largo plazo y distribuirlos en tiempo y forma apropiada, para cubrir los costos totales de las áreas protegidas (tantos directos como indirectos) y asegurar que estas sean manejadas efectivamente y eficientemente según sus objetivos de conservación y otros pertinentes” (Emerton et al., 2006). Esta definición, un poco ambigua, se puede traducir en aumentar los montos asignados a los sistemas, evitar las oscilaciones presupuestarias que existen frecuentemente y por ultimo mejorar el manejo financiero. Es necesario aprovechar al máximo los fondos disponibles adoptando la visión de planes de negocios y aproximaciones de manejo de vanguardia.

Muchas veces existe la confusión de que es necesario aumentar los recursos financieros disponibles para los sistemas de áreas protegidas, pero cada vez existe más consenso que esto no es suficiente. A pesar de que un aumento en el presupuesto es deseable porque es una medida de la prioridad relativa que el gobierno le otorga a esta materia, no es necesariamente la única solución o la más apropiada, especialmente cuando existen debilidades institucionales y gubernamentales para que esos fondos sean manejados efectiva y eficientemente. El foco debería ser entonces, el fortalecimiento de la efectividad de manejo financiero de las áreas protegidas.

POLÍTICAS REGIONALES PARA FORTALECER LOS PROCESOS DE FINANCIAMIENTO.

Para lograr la sustentabilidad financiera de las áreas protegidas, Emerton et al. (2006) y Flores et al. (2008) proponen considerar un rango de elementos y temas, como los siguientes:

  1. Crear una cartera de financiamiento diverso, estable y seguro para minimizar los riesgos financieros y las fluctuaciones. Un elemento clave para lograr la estabilidad financiera y la sustentabilidad es expandir la visión más allá de los mecanismos de financiamiento convencionales e incluir múltiples fuentes de financiamiento. Una base financiera estable debería incluir:
    • Fondos gubernamentales.
    • Fondos del sector privado, como pago para acceso y uso de las áreas protegidas.
    • Contribuciones no monetarias de comunidades locales.
    • Aportes de ONGs y agencias de desarrollo.
    • Cambios de deuda por naturaleza.
    • Fondos fiduciarios y otros.
    • Empresas de negocios que tienen el potencial para generar flujos de ingresos más estables, empleo y otros beneficios para actores claves.

  2. Mejorar la administración y efectividad financiera asegurando que los fondos sean manejados y administrados de forma que promuevan la eficiencia en los costos y el manejo, la planificación a largo plazo e incentivos y oportunidades para que los gestores generan y retengan recursos al nivel del área protegida.

  3. Realizar una revisión comprehensiva de costos y beneficios cubriendo un rango completo de los costos del área protegida, incluyendo costos directos y de oportunidad, como así también los beneficios del desarrollo local, como elementos claves de la necesidad de financiamiento del área protegida. Es indispensable para la sustentabilidad financiera y económica reconocer y compensar adecuadamente a los grupos que soportan el costo del área protegida y que aquellos que se benefician de ella realicen una contribución adecuada para su mantenimiento.

  4. Crear un marco habilitante financiero y económico para sobrellevar las distorsiones del mercado, precios, políticas e institucionales que afectan negativamente el área protegida o que son obstáculos para su financiamiento.

  5. Crear capacidades para usar herramientas y mecanismos financieros para realizar los respectivos análisis y poder determinar los mecanismos adecuados para el proceso de planificación de las áreas protegidas.

La sostenibilidad financiera es un proceso que puede llevar muchos años, ya que implica varios pasos, decisión política, información técnica, entre otros factores. En la Región hay un desarrollo desigual y heterogéneo sobre la temática, con países que han avanzado en definir estrategias financieras para los sistemas de áreas protegidas y otros que no han podido comenzar con analizar su situación actual para determinar los pasos a seguir. De acuerdo a la información generada por los eventos de la REDPARQUES, los países más avanzados en el tema han sido Costa Rica, Ecuador, Perú y Colombia. La gran mayoría del resto de los países de la Región están en etapas intermedias y con progresos parciales en algunos de los componentes sugeridos para lograr la sostenibilidad financiera (análisis financiero, selección de mecanismos de financiamiento y estrategia o plan financiero). Existen países que están fortaleciendo su sistema financiero gracias a proyectos del Fondo del Medio Ambiente Mundial (o GEF en sus siglas en inglés), como Chile, Uruguay y Paraguay. Sin duda estos países mostrarán interesantes progresos en los años que vienen.

Dentro de las tendencias regionales actuales en el financiamiento de las áreas protegidas, al contrario de lo que se observa mundialmente, no se aprecia un estancamiento general del presupuesto general hacia las áreas, sino que ha ido en lento crecimiento, aunque también han aumentado el número de áreas protegidas sustancialmente. Existe una tendencia de aumentar las asignaciones presupuestarías hacia las áreas, pero lamentablemente pocos países lo han aumentado genuinamente a través del presupuesto gubernamental, sino que se han basado principalmente en cooperación internacional y un aumento de los recursos autogenerados. Estos recursos al no ser sustentables y al depender de proyectos puntuales, amenazan la estabilidad financiera de los sistemas de áreas protegidas.

CONCLUSIONES

Como se observa, la sostenibilidad financiera para los sistemas de áreas protegidas es un tema complejo que abarca muchos aspectos dentro de su administración y promoción. Involucra no sólo un aumento en la asignación de fondos, sino también disminuir las oscilaciones de esos fondos en el tiempo. Para esto es necesario mejorar el manejo financiero y conocer cuáles son las necesidades puntuales del sistema.

Existen muchos mecanismos de financiamiento para las áreas protegidas que se han sido explorando por varios años. Sin embargo hay pocas experiencias en la región sobre mecanismos más innovadores y la mayoría de los sistemas nacionales de áreas protegidas se han financiando con fondos del Estado nacional y cooperación internacional. Esta falta de diversificación puede afectar la estabilidad del sistema a largo plazo.

Dentro de las estrategias sugeridas se debe mencionar el desarrollo de mecanismos fiscales que aporten ingresos constantes, el cual es un tema que hay que explorar con más profundidad. Los fondos públicos marcados, reformas fiscales ambientales que incluyan la generación de fondos del fisco para tratar temas de contaminación, remediación, conservación, así como los incentivos fiscales para la conservación, son algunas opciones. También se debe explorar más la deducción de impuestos por las contribuciones realizadas a la conservación, deducciones por determinados uso del suelo y por tener áreas bajo conservación. Adicionalmente la recepción de pagos por los servicios ambientales que las áreas protegidas aportan podría significar una fuente potencial de fondos, y que todavía es un mecanismo usado en forma incipiente.

En la Región los pagos por servicios ambientales han sido más efectivos cuando se consideran áreas protegidas que protegen cuencas hídricas o capturan carbono de la atmósfera. Es necesario explorar más y apoyar las iniciativas de reducción de las emisiones por deforestación y degradación (Programa REDD - Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation in Developing Countries) particularmente la opción de REDD “plus” que incluye la conservación de bosques ya existentes. Fondos más importantes podrían movilizarse a través de la formación de loterías verdes donde las ganancias obtenidas se inviertan en las áreas protegidas y el medio ambiente a través de un fondo en particular.

Es importante recordar que cada país de la Región ha firmado compromisos internacionales que deben ser cumplidos para asegurar la validez de estos procesos. Es imperativo realizar progresos importantes para poder lograr las metas acordadas dentro del Grupo de Trabajo de Áreas Protegidas de la Convención Mundial de Biodiversidad, especialmente el objetivo 3.4 que enfoca en la sostenibilidad financiera. En conclusión, el gran reto para la Región es poder mantener y aumentar los niveles adecuados de financiamiento de la gestión de las áreas protegidas, en el marco de unos sistemas que crecen exponencialmente, con políticas económicas que imponen cada vez más restricciones en el gasto fiscal y una disminución de la cooperación internacional.

Dentro de las recomendaciones se sugiere: (i) usar un rango de herramientas que generen fondos y aumente la eficiencia del manejo; (ii) tener mayor precisión y mejor comunicación de los costos y beneficios de las áreas protegidas, tanto local como globalmente, y iii) fortalecer el apoyo estable de los países desarrollados para el manejo de sistemas de áreas protegidas en países en vías de desarrollo. En la misma línea, la principal recomendación a los profesionales asociados a las áreas protegidas es cubrir la necesidad de comunicar efectivamente a los distintos públicos el valor de las áreas protegidas en términos ambientales, económicos y sociales, ya que las mismas son agentes de desarrollo local y nacional y regional en América Latina.

NOTAS

1 Brasil no participó en este ejercicio, aunque Castaño-Uribe (CAF, 2007) reporta que dicho país es el que más aporta a las áreas protegidas (112 millones USD).

2www.profonanpe.org.pe

3 Son transacciones que involucran el perdón o la compra de la deuda externa en retorno por compromisos concretos para conservación (usualmente de pagos en la moneda corriente a un proyecto de conservación o fondo).

BIBLIOGRAFÍA CITADA

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